Crescimento econômico não é suficiente

Iqbal Dhaliwal e Samantha Friedlander

Com descobertas importantes e surpreendentes de estudos sobre intervenções socioeconômicas nas últimas décadas, está claro que o desenvolvimento na ausência da formulação de políticas baseadas em evidências é uma missão insensata

Tendo em vista os profundos impactos econômicos provocados pela pandemia da covid-19, os formuladores de políticas públicas deveriam estar se perguntando ou reavaliando questões fundamentais. Nenhuma delas é mais importante do que decidir se o rápido crescimento econômico é a melhor forma de impulsionar o desenvolvimento e ajudar as comunidades em dificuldades a sair da pobreza.

A resposta é simultaneamente sim e não.

Por uma boa razão, o crescimento econômico tem sido, há muito tempo, um objetivo político prioritário para diversos países no mundo. Mas para milhões de pessoas que vivem na pobreza, o crescimento não é suficiente. Os programas sociais desenhados com base em evidências empíricas rigorosas são igualmente importantes para evitar que essas pessoas sejam ignoradas.

Felizmente, o novo presidente americano, Joe Biden, parece compreender isso. Buscando restaurar a confiança da população no governo dos EUA, Biden declarou que "a política da minha administração tomará decisões baseadas em evidências guiadas pela melhor ciência e dados disponíveis", incluindo estudos aleatorizados (ou RCTs – randomized controlled trial em inglês). O desafio agora será encontrar um equilíbrio entre a procura persistente de um crescimento robusto e a necessidade de uma maior inclusão econômica e social.

Nesse aspecto, os EUA não são os únicos. O PIB da China cresceu cerca de 10% ao ano desde 1978, retirando mais de 850 milhões de pessoas da pobreza. Ainda assim, de acordo com o Banco Mundial, 373 milhões de chineses permanecem "abaixo da linha de pobreza de renda média-alta de US$ 5,50 por dia", e têm de conviver com a insegurança alimentar, o desemprego e a falta de acesso a serviços públicos.

Da mesma forma, a Índia, que é hoje a quinta maior economia do mundo, ainda tem dezenas de milhões de pessoas vivendo na extrema pobreza. Mesmo nos Estados Unidos, a maior economia do mundo no último século, 34 milhões de pessoas viviam abaixo do limiar de pobreza antes do surgimento da pandemia da covid-19, com mais de 10 milhões de famílias enfrentando a insegurança alimentar e mais de meio milhão de pessoas vivendo sem abrigo todas as noites.

Certamente, é importante lembrar que a pobreza é um conceito inerentemente relativo. Sempre haverá pessoas muito menos prósperas do que outras economicamente ou materialmente, e viver na pobreza significará sempre algo drasticamente dependendo do contexto. Por esta razão, a definição de pobreza deve manter-se um pouco flexível, especialmente à medida que as tendências regionais de crescimento econômico mudam.

De toda forma, a pandemia trouxe imagens alarmantes de longas filas para coleta de alimentos e outros suprimentos essenciais, mesmo nos EUA. Fomos lembrados de que, para as comunidades vulneráveis, o espectro da pobreza está sempre presente.

Outras peças do quebra-cabeças

Nas últimas décadas, as pesquisas evidenciaram algumas das razões pelas quais a pobreza e os desafios associados a ela (baixos resultados na educação e no acesso à saúde) persistem mesmo nos países ricos e naqueles que experimentam um rápido crescimento econômico.

Considere o objetivo da educação universal de alta qualidade, que é reconhecida como fundamental para alcançar um crescimento econômico sustentável e reduzir a pobreza e a desigualdade global. O crescimento econômico frequentemente estimula o investimento em sistemas educativos: construção de novas escolas, formação e contratação de professores e aquisição de equipamentos e materiais escolares, como livros didáticos e computadores. Contudo, se o currículo escolar e a pedagogia não são bem elaborados, não importa se as crianças têm mesas, livros didáticos ou computadores: muitos estudantes continuarão sem dominar as habilidades básicas de leitura e de matemática ao deixarem a escola primária.

Na verdade, embora as taxas de matrícula escolar tenham aumentado significativamente nos países de baixa e média renda ao longo das últimas décadas, os resultados na aprendizagem têm sido muito variados. Por exemplo, o Relatório Anual sobre a Situação da Educação na Índia de 2018 identificou que apenas cerca de metade dos alunos do 5º ano em escolas rurais podiam ler um texto do segundo ano, e pesquisas em muitos outros países identificaram resultados semelhantes.

Mesmo em um país rico em recursos, como os EUA, os resultados de aprendizagem são menores do que os que deveriam ser. Em um exame nacional de matemática em 2017, 30% dos alunos do 8º ano dos EUA obtiveram uma nota abaixo do nível desejado, e esse número tem aumentado ao longo da última década.

Ao longo dos últimos 15 anos, vários pesquisadores - incluindo laureados com o Nobel de Economia de 2019, Abhijit Banerjee, Esther Duflo e Michael Kremer - realizaram uma série de estudos aleatorizados mostrando que materiais escolares, como livros didáticos, não levam diretamente a melhores resultados de aprendizagem para os alunos. Apesar disso, eles identificaram uma intervenção que produz resultados consistentes: uma abordagem pedagógica inovadora chamada Ensino no Nível Certo (TaRL, ou Teaching at the Right Level em inglês), que foi elaborada pela Pratham, uma organização não governamental de educação na Índia.

O TaRL enfatiza o ensino levando em consideração a atual capacidade de aprendizagem das crianças, ao invés da sua idade ou do seu ano escolar, e não requer materiais caros ou tecnologia. Na verdade, sua principal ferramenta de avaliação pode ser criada em poucos minutos em uma folha de papel, e muitas de suas atividades são realizadas com estudantes e professores sentados no chão da sala de aula. Apesar de seu baixo custo e simplicidade, os programas TaRL provaram ser muito eficazes na melhoria dos resultados de aprendizagem em muitos países. Um modelo similar de ensino no nível certo está sendo implementado nos EUA, com resultados positivos para estudantes em Chicago e em Nova York.

A saúde das nações

Da mesma forma, o crescimento econômico permite a construção de novos centros de saúde, contratação de mais profissionais e maior investimento na mais recente tecnologia médica, todos os quais são necessários para fornecer cuidados de alta qualidade à população. Todavia, criar um fornecimento sustentável não é suficiente; também tem de haver demanda pelos serviços de saúde, o que não decorre automaticamente do crescimento econômico.

Por exemplo, mesmo que os postos de saúde estejam abertos e bem abastecidos com vacinas, os pais podem não levar seus filhos para serem imunizados, ou porque não acreditam que as vacinas sejam importantes e seguras, ou porque são dissuadidos pela dificuldade de deslocamento até o posto de saúde. Mais uma vez, um estudo aleatorizado na Índia revelou que o investimento em uma cadeia de suprimentos de vacinas levou a um aumento de 12 pontos percentuais na imunização, já a criação de um pequeno incentivo, como ganhar um saco de feijão por cada visita, aumentou as taxas de imunização completa em mais 21 pontos percentuais. Isto sugere que pais precisavam não apenas de uma melhor infraestrutura, mas também de um incentivo (relativamente pequeno) para superar o custo em tempo e dinheiro de levar seus filhos a um posto.

Mais uma vez, as mesmas questões surgem em economias de alto rendimento. Nos EUA, as autoridades de saúde pública estão atualmente tentando convencer os americanos, especialmente entre os grupos socioeconômicos mais vulneráveis, a tomar as novas vacinas da covid-19. Embora os EUA também tenham de se preocupar com questões relacionadas com a cadeia de abastecimento, estas podem, ao menos, ser resolvidas através do investimento em recursos e de uma melhor logística. Mas, abordar o ceticismo público sobre as vacinas requer intervenções adicionais.

Como estes exemplos demonstram, nem o crescimento econômico nem a riqueza de um país são fatores decisivos para resolver problemas sociais como a pobreza. Conhecimentos adicionais sobre padrões de comportamento humano e avaliação científica rigorosa também são necessários para criar programas eficazes e maximizar os resultados desejados.

As avaliações de impacto aleatorizadas bem projetadas podem fornecer aos legisladores e aos financiadores evidências diretas do campo para mostrar quais programas específicos funcionam, e por quê. Com esses dados em mãos, os formuladores de políticas públicas podem evitar confiar em instintos, ideologia ou inércia ao tomar decisões de investimento importantes. Caso contrário, arriscam-se a gastar fundos em programas que não geram resultados.

Paradoxos do progresso

Alguns problemas que contribuem para a pobreza são um subproduto do próprio crescimento econômico. O crescimento aumenta o consumo de energia, recursos naturais e bens, aumenta as emissões de carbono e a poluição, e coloca uma maior pressão global sobre o ambiente. Todos estes fatores contribuem para as alterações climáticas, que ameaçam exacerbar a pobreza entre as comunidades mais vulneráveis, tanto nos países desenvolvidos como nos países em desenvolvimento. Como o crescimento econômico não resolve automaticamente os problemas que cria, são necessárias intervenções específicas.

Os estudos aleatorizados também ajudaram a identificar inovações de políticas públicas baseadas em evidências e programas que podem reduzir os efeitos ambientais negativos do crescimento. No caso da industrialização, que muitas vezes leva a rendimentos mais elevados ou a mais vagas de emprego, mas também ao aumento da poluição, os formuladores de políticas precisam saber quais as fábricas que mais poluem e, então, talvez possam confiar nas auditorias das fábricas.

O problema é que, em muitos países, os auditores são geridos e pagos pelas empresas a serem auditadas, criando um claro conflito de interesses. Assim, pesquisadores que estudaram este problema no estado Indiano de Gujarat descobriram que quando os auditores foram aleatoriamente designados para fábricas, pagos a partir de um fundo comum, monitorado para serem precisos, e premiados com um bônus quando entregavam um relatório detalhado, as fábricas diminuíram suas emissões nocivas em 28%. A evidência deste estudo aleatorizado foi essencial para ajudar o governo a lidar com um problema que o rápido crescimento econômico tinha criado.

Do mesmo modo, ao criar vencedores e vencidos, o crescimento econômico e a globalização frequentemente aumentam as desigualdades, o que pode levar a revoltas sociopolíticas significativas, mesmo nos países mais ricos, como vimos recentemente na França e nos EUA. Os formuladores de políticas públicas muitas vezes respondem a este problema através da criação de programas de bem-estar social, tais como de renda básica. Enquanto o crescimento econômico e um PIB elevado podem ajudar a pagar por esses programas, questões fundamentais permanecem, tais como definir o valor desta renda, identificar quem deve receber, e como a redistribuição pode ser realizada mais eficazmente.

Estas são questões pequenas, mas cruciais, que têm a ver diretamente com a capacidade de um programa atingir os resultados desejados, ou simplesmente adicionar outra camada de desperdício. Na Indonésia, uma avaliação aleatorizada identificou que um programa de fundos comunitário chamado Generasi foi eficaz na melhoria dos resultados de saúde e educação a nível local, e esses resultados foram melhorados pela adição de incentivos ao desempenho. Após os sucessos demonstrados, a Generasi foi ampliada em 2010, e desde então atingiu quase cinco milhões de pessoas. Mais uma vez, a formulação de políticas públicas baseada em evidências pode ser a diferença entre sucesso e fracasso.

Não existe um aplicativo para isso

Aperfeiçoar os detalhes de tais programas pode parecer uma tarefa tediosa. Os formuladores de políticas não deveriam concentrar-se em questões maiores como criar mais crescimento? Na verdade, como os exemplos mencionados acima mostram, as perguntas sobre a criação de uma intervenção não são tão "pequenas" no final das contas. Não apenas são vitais para o sucesso de um programa, como também podem ajudar os programas a atingirem uma escala significativa. Os programas avaliados através de estudos aleatorizados apenas por pesquisadores afiliados à nossa organização, J-PAL, já atingiram mais de 400 milhões de pessoas em todo o mundo.

Em termos mais gerais, é fácil cair na armadilha da fórmula “um-modelo-se-adequa-a-todos” quando se procura soluções para a pobreza. O crescimento econômico não é a única força tida como panaceia. A tecnologia também é muitas vezes vista como uma solução revolucionária e abrangente para as comunidades que vivem na pobreza. Como vimos na educação, a introdução de tecnologias nem sempre resolve o problema, e às vezes até cria novos problemas. Os formuladores de políticas públicas frequentemente esquecem que a tecnologia é apenas um meio, não um fim em si mesmo.

Por exemplo, reduzir o absentismo entre os profissionais de saúde tem sido um grande desafio no estado indiano de Karnataka, levando à implementação de um sistema de monitoramento biométrico para registrar a presença dos médicos em postos de saúde da família. Mas quando o sistema foi avaliado, os pesquisadores descobriram que, embora a tecnologia em si parecesse boa – monitores gravavam e indicavam, em tempo real, os dados precisos de comparecimento – o governo ainda não foi capaz de aplicar sanções e incentivos de presença. Por isso, foi decidido não expandir o programa, economizando milhões de dólares e incontáveis horas de trabalho.

Similarmente, em Odisha, na Índia, pesquisadores avaliaram os benefícios de um fogão de cozinha comum, que tinha sido bem-sucedido em testes de laboratório como capaz de reduzir a poluição do ar interior e exigir menos combustível. Eles descobriram que os fogões não tiveram impacto na exposição à fumaça ou na saúde a longo prazo, apontando para uma diferença crucial entre os resultados do laboratório e do mundo real. O problema não era que a tecnologia era defeituosa ou as medições originais incorretas; era que a maioria das pessoas não usava os fogões regularmente ou apropriadamente, e não os mantinha corretamente. Mais uma vez, para todas as atrações da nova tecnologia, os fatores subjacentes comportamentais e contextuais acabaram por ter uma influência mais forte na eficácia global.

É preciso uma comunidade empírica

Ninguém duvida que a inovação tecnológica e o crescimento econômico desempenham um papel vital na redução da pobreza para milhões de pessoas em todo o mundo. O problema reside em assumir que estes fatores são suficientes. Ao reconhecer as limitações do mundo real, até mesmo os governos dos países mais ricos ou de mais rápido crescimento do mundo começaram a designar departamentos para projetar e implementar programas específicos para melhorar os meios de subsistência e garantir melhores resultados em saúde, educação e meio ambiente. Depender apenas de um departamento financeiro ou comercial, ou de um banco central que funcione bem, não é suficiente para reduzir a pobreza.

O mesmo princípio se aplica às ONGs e outras organizações que projetam e apresentam programas na agricultura, prevenção do crime, relações de gênero e governança. Em conjunto, estas iniciativas podem proporcionar perspectivas multifacetadas de superação da pobreza - mas demonstrar sua eficácia é fundamental.

Só porque um programa é específico não significa que será bem-sucedido. Sempre haverá falhas, e a diferença está na utilização de pesquisas de campo rigorosas, como estudos aleatorizados, para conceber as ideias mais inovadoras com base nas melhores evidências disponíveis. Os programas pilotos e as avaliações com a ajuda de sistemas de monitoramento rigorosos são necessários para alcançar a escala desejada.

Em conjunto, o crescimento econômico e as políticas informadas por avaliações de impacto aleatorizadas podem ajudar a reduzir problemas como a pobreza, a desigualdade e as alterações climáticas. Mesmo em países que não estão experimentando crescimento do PIB, devido a outras restrições intransponíveis (como uma pandemia), melhorar o modelo e a aplicação de programas sociais e econômicos pode fazer uma diferença significativa na vida das pessoas.

Conhecimento baseado em evidências é poder. Para que ninguém seja ignorado, os governos, as ONG, os pesquisadores e os doadores têm de se unir para gerar mais evidências.

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