Desenhando um programa de proteção social durante a covid-19

Pesquisadores afiliados ao J-PAL apoiaram o governo do Chile na elaboração de um programa de transferência de renda durante a pandemia de covid-19, beneficiando mais de 3 milhões de famílias

A pandemia do novo coronavírus trouxe desafios sociais e econômicos sem precedentes. Por exemplo, estima-se que, apenas em 2020, a queda na atividade econômica levou cerca de 176 milhões de pessoas à pobreza extrema. Em todo o mundo, as populações de baixa renda têm sido desproporcionalmente impactadas pela crise, enfrentando maior desemprego, maiores riscos na saúde e acesso reduzido a serviços de apoio, com poucos ou nenhum recurso para ajudar a manter seus meios de subsistência. Os programas de proteção social tornaram-se, portanto, cruciais para proporcionar renda a grupos vulneráveis, particularmente trabalhadores informais, durante a crise.

No Chile, os pesquisadores afiliados ao J-PAL, Francisco Gallego e Claudia Martinez fizeram parte de uma equipe de economistas e especialistas em política públicas da PUC-Chile (Pontifícia Universidade Católica do Chile), que, juntamente com a equipe do J-PAL LAC (J-PAL América Latina e Caribe), apoiaram o governo na elaboração de um programa de transferência de renda para trabalhadores que não tinham carteira assinada ou não estavam registrados no banco de dados de beneficiários do governo. Com base em resultados de 24 avaliações aleatorizadas que analisaram a eficácia de diferentes tipos de programas de transferência e mecanismos de pagamento (através de bancos, pelo celular etc.), a equipe elaborou uma proposta que ajudou a informar o desenho do programa IFE (Ingreso Familiar de Emergencia) do Chile. Desde a sua implementação em maio de 2020, o programa - com orçamento de US$ 830 milhões - ajudou mais de 3 milhões de famílias nos seus primeiros cinco meses 1.

O problema

A crise de covid-19 impactou desproporcionalmente as populações de baixa renda, levantando perguntas sobre qual a melhor forma de promover programas de proteção social para famílias vulneráveis.

A pandemia de covid-19 destacou o papel fundamental dos governos em apoiar os mais vulneráveis em tempos de crise. Com a implementação de medidas de confinamento em todo o mundo, as populações de baixa renda têm sido desproporcionalmente impactadas pelos resultados da crise econômica.

Os programas de proteção social, como transferências de dinheiro ou alimentos, têm sido cruciais para esses grupos lidarem com as vulnerabilidades econômicas e de saúde causadas pela crise sanitária. No entanto, um dos principais desafios associados às políticas de assistência social é a questão da identificação - ou seja, como identificar os indivíduos que mais necessitam desse apoio?

No início de 2020, mesmo antes do início da pandemia de covid-19, o Chile estava passando por uma grave crise econômica, que colocou forte pressão no governo para lidar com questões de desigualdade e melhorias no bem-estar. O início da pandemia em meados de março trouxe novos desafios econômicos e sociais, como o aumento do desemprego e a vulnerabilidade econômica advindas das medidas de confinamento. Uma pesquisa do PNUD e do governo chileno identificou que, antes da pandemia, 16,5% das famílias declararam que suas rendas não eram "suficientes" para financiar suas despesas. Em julho de 2020, este número tinha aumentado para 48,8% das famílias.

O governo chileno decidiu responder à crise através de uma série de políticas destinadas a mitigar os impactos econômicos da covid-19. A primeira onda de medidas anunciada incluiu transferências de renda para as famílias mais vulneráveis que já estavam cadastradas em programas de proteção social, bem como uma série de políticas destinadas a apoiar os trabalhadores formais e proprietários de pequenas empresas 2.

No entanto, essas políticas não incluíram indivíduos que não estavam formalmente empregados ou anteriormente registrados no banco de dados de beneficiários do governo (Registro Social de Hogares), os quais representavam mais de 26% dos trabalhadores no segundo trimestre de 2020. Isso se tornou uma importante preocupação para o governo, uma vez que os trabalhadores informais foram particularmente afetados pelas medidas de confinamento, já que a maior parte de suas atividades e renda advinham do trabalho nas ruas através do contato com pessoas. O governo precisava, portanto, encontrar a maneira mais eficaz de identificar e acessar essa população, fornecendo-lhes o tipo de apoio que necessitavam.

O conselho

Baseado em evidências de avaliações de impacto aleatorizadas, pesquisadores afiliados ao J-PAL desenvolveram e propuseram para o governo chileno um programa de transferência de renda.

No início da pandemia, o ministro da Economia entrou em contato com o diretor científico do J-PAL LAC, Francisco Gallego, para aconselhamento sobre a melhor forma de oferecer apoio econômico às famílias vulneráveis durante a crise. Ele buscava evidências para ajudar a resolver os seguintes desafios:

  • Identificar e definir a população a receber as transferências.
  • Criar uma lista de beneficiários utilizando os dados administrativos existentes ou outras estratégias, tendo o cuidado de evitar incluir pessoas inelegíveis e a necessidade de coleta de dados presencial.
  • Definir o tipo de transferência (condicional, incondicional, dinheiro, em espécie, vales, etc), montantes, frequência e sistemas de entrega, respeitando as restrições do orçamento público.
  • Considerar a possibilidade de incentivos ou comportamentos indesejados que a transferência pode gerar (por exemplo, incentivos para permanecer no setor informal para evitar perder o subsídio).

Para atender a esse pedido, o professor Gallego criou um grupo de trabalho composto por economistas chilenos e especialistas em políticas públicas da PUC-Chile, incluindo a afiliada ao J-PAL, Claudia Martinez 3. Simultaneamente, o J-PAL LAC preparou dois textos (policy briefs) sobre os impactos de diferentes programas de proteção social. Estes materiais foram primeiramente compartilhados pelo professor Gallego com o ministro em uma série de reuniões, e depois incluídos como apêndice na proposta final do programa apresentado pelo grupo de especialistas ao governo.

Os policy briefs incluíam uma revisão de 24 avaliações aleatorizadas (vinte das quais tinham sido realizadas por afiliados do J-PAL), analisando a eficácia de diferentes tipos de transferências, modelos de entrega, durações, montantes e condicionalidades. O texto destacou a importância de transferências monetárias incondicionais para proporcionar às famílias uma maior flexibilidade nas suas decisões de consumo, permitindo-lhes gastar de acordo com o que elas mesmo identificam como suas maiores necessidades 4. As evidências também sugerem que, devido às medidas de isolamento social, as transferências digitais, ou dinheiro móvel, podem ser mais eficazes no atendimento aos desafios logísticos na implementação do programa 5.

Outro aspecto importante diz respeito à eficácia relativa de diferentes estratégias de identificação, tais como a identificação de pessoas elegíveis através de base de dados administrativa, auto identificação, ou identificação comunitária 6. Finalmente, as evidências destacaram a importância de fornecer ao público informações claras sobre os benefícios dos programas de proteção social, para melhorar a entrega do programa e empoderar as famílias para que recebam os benefícios a que têm direito 7. Por fim, os estudos apontam para o impacto das transferências de renda na redução da pobreza 8, melhora dos resultados educativos 9, e aumento no acesso aos serviços de saúde 10.

Em paralelo, os professores Gallego e Martínez também estiveram envolvidos em uma série de conversas sobre gastos do governo e a resposta econômica para conter o vírus. Como membros de diferentes comissões, ambos os afiliados forneceram apoio técnico para ajudar os legisladores a elaborar um plano fiscal que reservaria recursos suficientes para um programa de proteção social a longo prazo. Esses apoios foram essenciais para ajudar a acelerar o processo político e garantir uma rápida implementação do programa.

Da pesquisa à ação

Informado por recomendações de pesquisadores e equipe do J-PAL, o governo do Chile implementou um programa de proteção social para melhorar o bem-estar econômico das famílias afetadas pela covid-19.

Em maio de 2020, o governo chileno criou o programa de transferência de renda denominado IFE (Ingreso Familiar de Emergencia), baseado em evidências e conselhos compartilhados pelo grupo de trabalho. A lei foi aprovada em 16 de maio de 2020 (texto completo aqui) e a primeira transferência aconteceu em 29 de maio. As famílias que recebiam renda informal foram elegíveis para receber a transferência por um máximo de seis meses, com as duas últimas transferências reduzidas em 70% e 55%, respectivamente. O valor da transferência depende do tamanho da família, com os domicílios recebendo 100 mil pesos Chilenos (US$ 136) por membro para até quatro membros, e diminuindo gradualmente após o quinto membro.

As orientações fornecidas pelo grupo de trabalho, com o apoio do J-PAL LAC, ajudaram a definir e identificar a população-alvo, bem como a selecionar o montante e a duração das transferências. Tal como recomendado na proposta, o IFE concentrou-se na prestação de assistência aos 60% das famílias com rendimentos informais mais vulneráveis e utilizou dados administrativos do Registro Social de Hogares para identificar as famílias elegíveis. O programa também inclui um mecanismo que permite aos indivíduos não identificados através de dados administrativos a candidatarem-se individualmente e terem seus casos avaliados, uma medida que a proposta identificou como necessária devido à natureza imperfeita dos dados administrativos existentes 11. Por fim, conforme sugerido na proposta, o governo optou por realizar as transferências por meio de pagamentos eletrônicos e depósitos diretos nas contas bancárias dos beneficiários, evitando a aglomeração em bancos ou outras entidades.

"O Chile precisava de respostas urgentes para apoiar as famílias e subsidiar as perdas de emprego associadas à pandemia. Isso exigiu grande agilidade e inovação, no sentido mais amplo da palavra, uma elaboração de política a que não estávamos acostumados. Não apenas houve uma contribuição intelectual, teórica e aplicada de alto nível, mas o professor Francisco Gallego e o J-PAL foram capazes de reunir as melhores mentes da PUC-Chile, que, com grande empenho e apoio sistemático, deram força e confiança ao que estávamos fazendo. Sou sinceramente grato pela oportunidade e por este trabalho, pois acredito que é assim que as políticas públicas são construídas, de forma colaborativa." - Ignacio Briones, ex-ministro da Economia do Chile.

Essa experiência destaca como as evidências de avaliações aleatorizadas, combinadas com a compreensão do contexto local, podem desempenhar um papel poderoso nas decisões dos governos quanto à elaboração de programas de proteção social. De acordo com o Banco Mundial, programas de proteção social, como o IFE, ajudaram a mitigar alguns dos efeitos da crise econômica causada pela covid-19. Antes da pandemia, 3,3% dos chilenos viviam abaixo da linha de pobreza (com menos de US$ 5.50 por dia). Apesar das previsões iniciais de que a pandemia levaria quase um milhão de chilenos à pobreza extrema, as medidas de assistência social implementadas pelo governo ajudaram a manter a taxa de pobreza no Chile quase inalterada.

BIBLIOGRAFIA

1. Haushofer, J., and J. Shapiro. “The Short-Term Impact of Unconditional Cash Transfers to the Poor: Experimental Evidence from Kenya.” The Quarterly Journal of Economics, accepted manuscript, July 19, 2016. Haushofer, J., and J. Shapiro. “The Long-Term Impact of Unconditional Cash Transfers: Experimental Evidence from Kenya.” Working Paper, January 2018

2. McIntosh, C., and A. Zeitilin. “Benchmarking a Child Nutrition Program against Cash: Experimental Evidence from Rwanda.” Working Paper, 2018.

3. Aker, J.C., R. Boumnijel, A. McClelland, and N. Tierney. 2016. “Payment Mechanisms and Anti-Poverty Programs: Evidence from a Mobile Money Cash Transfer Experiment in Niger.” Economic Development and Cultural Change 65 (1).

4. Hanna R., and B.A. Olken. 2018. “Universal Basic Incomes versus Targeted Transfers: Anti-Poverty Programs in Developing Countries”. Journal of Economic Perspectives, 32(4):201-226.

5. Alatas, V., A.V. Banerjee, R. Hanna, B.A. Olken, R. Purnamasari, and M. Wai-Poi. 2016. "Self-Targeting: Evidence from a Field Experiment in Indonesia." Journal of Political Economy 124(2).

6. Alatas, V., A.V. Banerjee, R. Hanna, B.A. Olken, and J. Tobias. 2012. "Targeting the Poor: Evidence from a Field Experiment in Indonesia." American Economic Review 102(4): 1206-1240.

7. Banerjee A.V., R. Hanna, J. Kyle, B.A. Olken, and S. Sumarto, 2018. "Tangible Information and Citizen Empowerment: Identification Cards and Food Subsidy Programs in Indonesia," Journal of Political Economy 126, (no 2): 451-491.

8. Fiszbein, A., and N. Schady. 2009. Conditional Cash Transfers: Reducing Present and Future Poverty. World Bank Publications, Washington D.C.

9. Schultz, P. 2004. “School Subsidies for the Poor: Evaluating the Mexican Progresa Poverty Program.” Journal of Development Economics 74 (1): 199–250.

10. Glewwe, P., and P. Olinto. 2004. “Evaluating the Impact of Conditional Cash Transfers on Schooling: An Experimental Analysis of Honduras’ PRAF Program.” University of Minnesota Unpublished Manuscript.

11. Maluccio, J. A. 2007. “The Impact of Conditional Cash Transfers in Nicaragua on Consumption, Productive Investments, and Labor Allocation.” ESA Working Paper No. 07-11.

12. Gertler, P. 2000. “Final Report: The Impact of Progresa on Health.” International Food Policy Research Institute (IFPRI): Food Consumption and Nutrition Division.

13. Gertler, P. 2004. “Do Conditional Cash Transfers Improve Child Health? Evidence from PROGRESA’s Control Randomized Experiment.” American Economic Review 94 (2): 336–341.

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