FOTO: Amanda Perobelli/REUTERS - 13.out.2021
FOTO: Amanda Perobelli/REUTERS - 13.out.2021

O panorama das políticas culturais

Marcelo Viana Estevão de Moraes
O avanço na modelagem das políticas culturais nas últimas duas décadas contrasta com o esvaziamento institucional do sistema federal de cultura na atualidade

No início deste século, repercutindo o debate global e com respaldo na Constituição, houve uma mutação no desenho das políticas públicas de cultura no Brasil tendo por eixo a ideia de cidadania cultural como articulação sinérgica de três dimensões da cultura: a política, a econômica e a simbólica. Nessa perspectiva, os direitos culturais devem ser considerados basicamente em uma dupla abordagem: acesso do cidadão ao usufruto de bens simbólicos e à provisão de recursos para que possa “produzir cultura” como sujeito ativo da ação cultural.

Cultura é um termo polissêmico. Em 1982, a Unesco, por meio da Declaração do México, definiu cultura como “o conjunto de traços distintivos, espirituais e materiais, intelectuais e afetivos, que caracterizam uma sociedade ou um grupo social. Ela engloba, além das artes e das letras, os modos de vida, os direitos fundamentais do ser humano, os sistemas de valores, as tradições e as crenças”. Em 1969, a Unesco já definiu políticas culturais como “o conjunto de princípios operacionais, práticas administrativas e orçamentárias e procedimentos que fornecem uma base para a ação cultural do Estado”. A Unesco, a partir de Convenção firmada em 2005, declarou a diversidade cultural como patrimônio comum da humanidade e que sua defesa é um imperativo ético. Esse arcabouço normativo internacional encontrou eco na Constituição Federal brasileira, que consagrou a concepção antropológica de cultura e instrumentos institucionais de políticas culturais.

Sendo as políticas culturais políticas públicas cada vez mais complexas, elas requerem para sua consecução uma estrutura institucional, administrativa e gerencial robusta, capaz de elaborar e monitorar um planejamento setorial de longo prazo

A construção participativa de uma agenda estratégica federativa estruturante conciliou o paradigma mais tradicional de democratização da cultura, no qual o cidadão é beneficiário da política cultural, com o paradigma mais moderno de democracia cultural, onde o cidadão tem protagonismo como produtor de cultura e agente da própria política cultural. Novas concepções de cultura geraram novas políticas culturais, sem que novos enfoques levassem a modelos reciprocamente excludentes: a política cultural enquanto política pública vai ampliando seu campo pela adição de novos vieses em novos arranjos, havendo mais acumulação de novas orientações do que substituição das antigas. E nesse processo se constrói uma dinâmica comunidade de políticas públicas de cultura que articula diversos atores sociopolíticos.

As políticas culturais no Brasil como políticas públicas sistemáticas são uma invenção recente. A tradição brasileira é de ausência, autoritarismo e instabilidade. A prática mais comum de atuação do poder público ocorreu sob a forma de mecenato público para a promoção das artes ou como instrumento de doutrinação política em contextos ditatoriais. A partir dos anos 1960 e 1970, ainda que em uma perspectiva de modernização conservadora, o governo federal fomentou o desenvolvimento da indústria cultural, bem descrito por Renato Ortiz em “A Moderna Tradição Brasileira” (1987), e estruturou o sistema institucional federal de cultura que conformou a base para a criação pela primeira vez, no governo de José Sarney (1985-1990, período de redemocratização), de uma pasta específica: o MinC (Ministério da Cultura). A Constituição Federal promulgada em 1988 contemplou uma seção específica sobre cultura que serviu como referência para o desenvolvimento das políticas culturais subsequentes.

O papel do Estado no campo da cultura mudou, dando maior relevo às ações de fomento: são políticas culturais baseadas na autonomia de ação de atores sociopolíticos, quer no âmbito do mercado e da indústria cultural, quer no âmbito da sociedade civil. Mas é incomum que ações mais relevantes ocorram à revelia de políticas públicas de incentivos fiscais. Nos anos 1990, o campo da cultura como política pública foi objeto basicamente desse tipo de mecanismo: a Lei Rouanet e a Lei do Audiovisual, além de iniciativas correlatas similares de outros entes subnacionais. Mas a sistemática de acesso a esses recursos é complexa, o que por si já limita o público beneficiário.

Mais recentemente, três foram as inovações normativas que elevaram as políticas culturais à condição de políticas de Estado, reordenando sua conformação institucional: as Emendas Constitucionais n. 48, de 2005, que estabeleceu o PNC (Plano Nacional de Cultura), e n. 71, de 2012, que instituiu o SNC (Sistema Nacional de Cultura), e a lei n. 13.018, de 2014, que criou a Política Nacional de Cultura Viva, articulada com o PNC e inserida no SNC. São medidas que deram organicidade às políticas culturais, reforçaram o enraizamento federativo e a vocação participativa, e facilitaram o fomento da cultura popular.

Sendo as políticas culturais políticas públicas cada vez mais complexas, elas requerem para sua consecução uma estrutura institucional, administrativa e gerencial robusta, capaz de elaborar e monitorar um planejamento setorial de longo prazo, como o PNC, e de atuar na concertação federativa do SNC. É preciso uma estrutura burocrática que possa dar conta de uma gestão estratégica que envolve formular e avaliar políticas públicas; promover a articulação e o debate entre os diversos níveis de governo, a sociedade e o mercado; gerir o sistema de incentivos para a cultura; fomentar a economia da cultura, a cultura popular e a indústria criativa; executar o orçamento e repassar recursos para projetos e atividades pertinentes. Nesse sentido, a extinção do MinC e a desidratação institucional de órgãos e entidades federais ora em curso comprometem a implementação das políticas culturais nessa perspectiva ampla, tratando-as como supérfluas e ignorando as conexões óbvias e mundialmente reconhecidas entre cultura e desenvolvimento na geração de valores tangíveis e intangíveis na era do conhecimento.

Entretanto, a comunidade de políticas públicas que gravita em torno das políticas culturais tem mostrado uma surpreendente capacidade de reação e conseguiu aprovar no ano passado na esfera federal a Lei Aldir Blanc de emergência cultural no contexto adverso da pandemia da covid-19. Neste ano, em mais uma vitória, conseguiu não só aprovar sua prorrogação, como derrubar os vetos presidenciais que limitavam o uso de recursos repassados para as esferas subnacionais. Essa legislação injetou cerca de R$ 3 bilhões no setor cultural mediante repasse aos estados, municípios e Distrito Federal. Por fim, tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei Paulo Gustavo que assegura recursos adicionais para o setor. Assim, o protagonismo do Legislativo e a mobilização do setor cultural criaram, contra todas as expectativas, um cenário mais promissor para a cultura, pelo menos no curto prazo.

Marcelo Viana Estevão de Moraes é especialista em políticas públicas e gestão governamental, pesquisador do CEAG/UnB (Centro de Altos Estudos de Governo e Administração), pós-doutorando em ciência política no IPOL/UnB, autor do livro “A Construção da América do Sul: o Brasil e a Unasul” (Appris, 2021).

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