Otávio Nogueira
Otávio Nogueira

Lacunas e brechas, direito à moradia e assistência técnica

Douglas Tadashi Magami e Caio Santo Amore
Ocupações existem em grandes cidades brasileiras sob condições habitacionais e urbanas que violam o direito à moradia adequada que é legalmente garantido. Ações populares respondem a esses problemas e encontram saídas não imaginadas

No nosso tempo presente, na zona sul da cidade mais rica deste país, pouco mais de 1.000 famílias vivem na ocupação urbana Anchieta-Grajaú. Iniciada há sete anos de forma espontânea, ou seja, não organizada previamente por movimentos de luta por moradia, as casas são, em sua maioria, construídas em madeira ou com materiais diversos de descarte ou reaproveitamento, têm acesso por vielas estreitas e mal definidas, sem pavimentação ou qualquer controle das águas das chuvas, algo que se agrava nas estações mais úmidas. A água potável regular foi implantada há menos de um ano para apenas metade das casas e nenhuma delas têm acesso à rede de coleta de esgoto. Essa ocupação está em situação de conflito fundiário, sujeita a uma ação de reintegração de posse movida pelos proprietários e que pode ser executada a qualquer momento.

As quase 3.000 pessoas dessa ocupação não escolheram viver nessas condições. Um somatório de vulnerabilidades – precariedade nas relações de trabalho, baixa renda, baixa escolaridade, desagregação familiar –, que são ainda mais severas quando se observam as relações de gênero e raça, e histórias recentes de perda de capacidade em arcar com os custos de aluguel, mesmo em cômodos ou casas de bairros periféricos, tornaram essa ocupação a única alternativa para que essas pessoas existam e participem de algum modo da vida urbana, produzindo e consumindo. Existir como ser humano não é uma tarefa banal para quem vive nessa ocupação.

Arcabouço legal é garantia de exercício do direito?

O direito à moradia adequada é uma construção política e histórica e tem escala mundial. Parte da Declaração Universal dos Direitos Humanos no pós-guerra e está presente em diversos tratados que o Brasil subscreve como um componente do “direito a um nível de vida adequado”. Consolida-se no início dos anos de 1990, no Comentário Geral n. 4 do Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU, que interpreta o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais.

Ainda que se trate de uma norma de caráter universal, aplicável a todas as partes do mundo, há aspectos razoavelmente objetivos que sugerem espacialidades, relações contratuais, jurídicas e econômicas, compreendendo: (a) segurança da posse, para que as pessoas possam viver sem a ameaça de remoção, (b) acesso à infraestrutura, serviços e equipamentos, (c) economicidade e custo acessível às condições das pessoas e famílias, (d) habitabilidade, ou seja, proteção contra intempéries, tamanho e número de cômodos adequados para desenvolvimento físico, emocional e mental, (e) acessibilidade e priorização de grupos vulneráveis – mulheres, crianças, idosos, pessoas com deficiência, vítimas de guerra ou de desastres naturais, (f) localização adequada, com oferta de empregos e fontes de renda e, finalmente, (g) adequação cultural, para que os materiais e as técnicas construtivas respeitem a diversidade cultural de quem mora nessas casas 1.

A assistência técnica só poderá ser implementada quando for reconhecida pela sociedade como parte constitutiva da garantia do direito à moradia adequada – este, por sua vez, um direito humano

No arcabouço jurídico nacional, o direito à moradia é reconhecido como um direito fundamental no artigo 6º da nossa Constituição Federal e no Estatuto da Cidade (lei federal n. 10.257/2001), que, em seu artigo 2º, inciso primeiro, o relaciona ao direito à cidade sustentável. O artigo 23 da Constituição também aponta em seu inciso nono para múltiplas soluções além de construção de novas casas, prevendo a promoção de melhorias das condições habitacionais e de saneamento básico e indicando a importância da cooperação entre União, os estados, o Distrito Federal e os municípios.

Ou seja, de diversas formas, os entes federativos brasileiros têm obrigação e competência compartilhada na implementação de políticas públicas que promovam o bem-estar das pessoas que vivem nas cidades e na articulação do direito à moradia aos direitos ao saneamento, à infraestrutura urbana, ao transporte, aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e as futuras gerações.

É notório que moradores e moradoras da ocupação Anchieta-Grajaú vêm sendo violados no seu direito à moradia adequada, apesar de todas essas “garantias” previstas em lei. Então bastaria cobrar que as leis fossem aplicadas? Não exatamente.

O direito formal e toda a regulação estão fundados em um Estado que responde ao sistema capitalista, que privilegia o direito à propriedade e que se baseia na exploração de pessoas por pessoas 2. As políticas públicas estruturadas nesse sistema – que envolve instituições, técnicas, procedimentos e pessoas que as operam – não serão suficientes para transformações mais radicais.

Ainda assim, tratados internacionais, leis, regulamentações, decretos, seus artigos e incisos constituem pontos de ancoragem para organizar a luta, que dá sentido à vida, e para que determinadas políticas públicas e a própria regulação do Estado possam diminuir as abissais e vergonhosas desigualdades que desumanizam uma parcela importante de coabitantes deste planeta. Apesar dos limites do nosso sistema econômico, as políticas públicas podem contribuir para que a sociedade reconheça essas pessoas mais vulnerabilizadas como iguais e para que elas mesmas, sistematicamente violadas, se reconheçam como portadoras de direitos. Existir como ser humano no capitalismo não é uma tarefa banal.

A assistência técnica à habitação de interesse social

A assistência técnica à moradia surgiu no contexto internacional nos anos 1960, no momento em que a ONU começou a incorporar em seus documentos recomendações para a urbanização e a implantação de infraestrutura e de serviços conexos nos assentamentos populares, em que a construção em regime de mutirão e ajuda mútua passaram a ser apresentadas como soluções para o problema da moradia nos países do terceiro mundo 3. No Brasil, diante das impressionantes taxas de urbanização, ocorreram experiências dispersas de intervenção nas favelas como alternativa à remoção e à extinção física desses assentamentos, que incluíam a apropriação de técnicas construtivas populares para novas habitações urbanas e a organização para o trabalho comunitário em mutirão, com apoio técnico para a realização de projetos e acompanhamento de obras 4. Entre os anos de 1980 e 1990, essas práticas, que dialogavam com a realidade e com as pessoas que até então eram absolutamente objetificadas nas políticas de produção massiva de habitação, foram sendo incorporadas às políticas públicas. Na virada para os anos 2000, os esforços de organizações da sociedade civil, movimentos sociais e populares, sindicatos, entidades profissionais e partidos progressistas concentravam-se na construção de arcabouços legais e marcos regulatórios para garantir mudanças graduais por meio das políticas públicas.

Em 2005 é criado o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (Lei n. 11.124/2005), com seu respectivo Fundo Nacional, fruto de um projeto de lei de iniciativa popular que já era encampado pelos movimentos de luta por moradia há uma década. Em 2008, a lei de assistência técnica (lei federal n. 11.888/2008) foi sancionada, como parte do arcabouço legal que serve como ponto de ancoragem para a construção de políticas públicas que reconheçam as condições de vida, deficiências, carências e inadequações da moradia popular e promovam a atuação concreta do Estado para superá-las.

Entretanto, as políticas urbanas que prevaleceram na sequência da aprovação da lei – o PAC-UAP (Programa de Aceleração do Crescimento para Urbanização de Assentamentos Precários) e o Minha Casa Minha Vida – tornaram tanto o Sistema quanto a lei que garantiria acesso aos serviços técnicos qualificados de arquitetura e engenharia pouco efetivos, privilegiando a produção massificada empreendida por grandes empreiteiras 5.

Nascida da luta e do lobby da categoria profissional de arquitetura e engenharia, à época organizadas no mesmo conselho 6, a assistência técnica só poderá ser implementada quando for reconhecida pela sociedade como parte constitutiva da garantia do direito à moradia adequada – este, por sua vez, um direito humano. Não é nada convergente entre os movimentos de luta por construção de moradias neste país continental o reconhecimento da importância do projeto específico, da participação dos futuros moradores no processo de concepção e construção de suas casas. Da mesma forma, movimentos e organizações populares de bairros e favelas facilmente se satisfazem em receber os serviços mais elementares e rebaixados de saneamento e urbanização, bem como títulos que representem algum nível de segurança jurídica na posse. A população mais pobre ou é submetida a violações generalizadas e sistemáticas ao direito fundamental à moradia, ou se torna “beneficiária” passiva de políticas públicas massificadas, que ainda hoje são percebidas como favor ou bênção, em que a própria noção de pertencimento a uma mesma sociedade, de autorreconhecimento como sujeito de direitos, é uma construção complexa.

Os anos mais recentes de desmonte daquelas políticas 7 – que merecem severas críticas, mas que tinham um sentido e, de algum modo, respondiam a pressões de organizações da sociedade civil – demonstram que um enorme contingente de pessoas está definitivamente abandonado à própria sorte. Novas ocupações surgem em todo canto, em muitas das grandes cidades brasileiras, em condições urbanas e habitacionais que seriam impensáveis no atual estágio do desenvolvimento das forças produtivas, lembrando muitas vezes as favelas da primeira metade do século passado. A nossa cidade do capitalismo periférico produz precariedades, deficits, inadequações e conflitos fundiários em escala industrial.

Lutar por direitos e por políticas públicas

Em todo o país, as Defensorias Públicas dos estados recebem inúmeras demandas de ameaça de remoção, seja pela via administrativa, seja pela via judicial, promovidas tanto por proprietários particulares quanto pelo poder público, por meio de ações de reintegração de posse ou por força de intervenções urbanas. São demandas que superam a capacidade de acompanhamento e que são reconhecidamente subestimadas em relação ao universo de pessoas em conflito 8.

Na cidade de São Paulo, por exemplo, uma amostra dessa ameaça é observada nos dados de um núcleo criado como uma comissão em 2016 na estrutura da Secretaria de Habitação, com o objetivo de mediar os conflitos fundiários. Estima-se que a perspectiva de remoção afeta mais de 60 mil famílias, ou 200 mil pessoas, um número muito superior a qualquer capacidade de produção, regularização de moradias ou urbanização de favelas. Quer dizer, gerenciar e pacificar esses conflitos se tornou, de forma não declarada, a principal política pública de habitação na maior cidade do país 9.

Em muitas situações ao redor do Brasil, moradores dispersos têm se associado, buscado apoio nos movimentos de luta por moradia de articulação nacional e recorrido a grupos de assessoria técnica em arquitetura, engenharia e direito, sejam instituições profissionais ou grupos de estudantes envolvidos em projetos de extensão universitária. Os planos populares, com diferentes nomenclaturas, têm sido instrumentos que colaboram nos processos de negociação com proprietários e poderes públicos, organizam ações de autourbanização e de luta pela permanência e melhorias pontuais das condições de vida 10. São experiências novas e recentes, que ainda ocorrem em bases muito precárias, em regimes de urgência e de enfrentamento, mas que permitem vislumbrar novas formas de atuação da assessoria e da assistência técnica, informando essas comunidades sobre seus direitos e buscando soluções – parciais, insuficientes, mas que respondem a essas demandas de ameaça mais flagrante de perda da moradia, ainda que seja extremamente precária.

Naquela ocupação descrita no início deste texto, há uma conjunção improvável de diferentes atores, que inclui uma entidade de assessoria técnica interdisciplinar, professores e estudantes de uma universidade pública estadual envolvidos em projetos de pesquisa e extensão universitária, diálogos com uma universidade federal e uma universidade estadunidense, que inclusive apoia financeiramente algumas ações de levantamento e planejamento, a defensoria pública, os proprietários dispostos à negociação e engajados no processo, uma associação de moradores com boa capacidade de mobilização das famílias para participarem das mudanças que a ocupação precisa e que, enfim, vem se articulando a um movimento de moradia que mobiliza outras organizações populares de favelas e ocupações que estão em de luta por urbanização, regularização e superação de conflitos fundiários na região 11. Trata-se de uma articulação de pessoas e instituições que vêm construindo um processo complexo, nada pacífico, de interlocução com os poderes públicos e concessionárias de serviços e infraestrutura urbana para que a urbanização, redução de riscos por meio da melhoria das condições ambientais e habitacionais, para regularização fundiária e superação da ação de reintegração de posse em um contexto bastante adverso de recuo de políticas e investimentos públicos nesses territórios 12.

Essa conjunção improvável, mesmo nesse contexto adverso, tem demonstrado que sempre há brechas a serem exploradas e que é possível obter algumas conquistas – parciais, insuficientes, mas que vão apontando possibilidades de negociação e intervenção de longo prazo. A multiplicação de ações de assessoria técnica em relação direta com os moradores, encontrando saídas que ainda não foram imaginadas e respondendo objetivamente à diversidade de problemas, é o que permitirá que o direito à moradia possa ser reconhecido por seu caráter público, mesmo quando se trata de condições mais elementares de proteção dos corpos de pessoas para quem as noções de cidadania, humanidade e autonomia na construção do seu próprio destino são conceitos abstratos. Porque existir não é uma tarefa banal.

Douglas Tadashi Magami é doutorando da área de concentração em planejamento urbano e regional da FAU-USP (Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo), defensor público do Estado de São Paulo e membro da coordenação da Rede BrCidades.

Caio Santo Amore é professor da FAU-USP (Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo), arquiteto e urbanista da assessoria técnica Peabiru e colaborador da Rede BrCidades.

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