FOTO: Governo do Estado de São Paulo/Wikimedia Commons - 27.MAR.2019
FOTO: Governo do Estado de São Paulo/Wikimedia Commons - 27.MAR.2019

Labirintos da participação social na política urbana de São Paulo

Bianca Tavolari, Gabriela Cáceres, Lais Valieris, Rafael Silveira e Tais R. Borges
Conselhos são parte da estrutura de gestão democrática da cidade. Entender como estas arenas se organizam é fundamental para que ilegalidades e ultrapassagens, como a sub-representação da sociedade civil, possam ser devidamente reconhecidas, com impacto para todos na cidade

A participação política para além das eleições é um direito da população. Audiências públicas, consultas e conselhos são exemplos de espaços institucionais de participação social criados para permitir contribuições no monitoramento, fiscalização e proposição de políticas públicas. Contudo, a simples existência desses espaços não garante participação efetiva da sociedade civil. É preciso atentar para como a participação se organiza e como o Estado se relaciona com ela.

Os processos participativos têm ganhado especial visibilidade em São Paulo nos últimos meses, tendo em vista a revisão do PDE (Plano Diretor Estratégico). Grande parte das preocupações tem focado nas limitações impostas pelo contexto pandêmico e pelas desigualdades de acesso para a participação remota. Mas uma importante instância de participação tem passado despercebida, o CMPU (Conselho Municipal de Política Urbana).

Criado em 2002, o CMPU é a instituição participativa responsável por discutir a política urbana da cidade. Há partilha de poder entre poder público e sociedade civil. Entre suas atribuições estão debater e acompanhar o planejamento e execução da política de desenvolvimento urbano, em especial os objetivos e diretrizes do PDE e dos planos regionais, acompanhar a aplicação dos recursos do Fundurb (Fundo de Desenvolvimento Urbano), e debater e propor propostas de alteração no PDE.

Quando criado, a composição do CMPU era de 48 cadeiras, partilhadas de forma igualitária entre poder público e sociedade civil. No entanto, o PDE de 2014 alterou a composição do CMPU, ampliando a representação da sociedade. Desde então, o conselho é composto por 60 membros, sendo 26 do poder público e 34 da sociedade civil. A sociedade civil é dividida em:

  • 22 representantes de movimentos, associações e entidades, como, por exemplo, movimentos de moradia, entidades religiosas, setor empresarial, associações de bairro, entre outros. São escolhidos por eleições abertas ao voto de todo e qualquer cidadão.
  • 8 representantes dos CPMs (Conselhos Participativos Municipais), indicados pelos próprios CPMs até abril de 2021. Os CPMs foram criados em 2013 como instância de representação de cada região da cidade para permitir o controle social, por meio da fiscalização de ações e gastos públicos, além da apresentação de demandas, necessidades e prioridades na área de sua abrangência. Diante de decisão recente do Supremo Tribunal Federal, a legalidade dos CPMs vem sendo questionada.
  • 4 representantes de outros Conselhos Municipais setoriais indicados pelos próprios Conselhos: de Habitação, de Trânsito e Transporte, do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, e Planejamento e Orçamento Participativos. Este último foi extinto em 2017 pelo decreto municipal n. 57.802/2017.

O maior número de representantes da sociedade civil parece um indicador positivo para a participação social. Contudo, o olhar mais atento às diretrizes que organizam o Conselho e a suas últimas portarias de nomeação colocam em xeque esta aparente vantagem.

Há três diferentes formas de entrada para a composição de cadeiras da sociedade civil. Seus representantes podem ser (1) eleitos por voto direto de qualquer cidadão, (2) indicados pelos CPMs ou (3) pelos Conselhos Municipais setoriais (o método interno de escolha varia). Além disso, as datas de início de participação dos conselheiros não coincidem. No atual mandato, os representantes eleitos foram empossados em outubro de 2019, enquanto os indicados dos CPMs foram empossados apenas em junho de 2021, um ano e sete meses depois. Essas diferentes entradas têm sido motivo de constantes dificuldades de preenchimento das cadeiras reservadas à sociedade civil, o que tem prejudicado sua representação e articulação.

Mesmo reconhecendo que a sociedade civil é um conjunto de atores diversos, que não representam o mesmo interesse nem se organizam em um único bloco, sua sub-representação compromete as discussões sobre políticas urbanas

As regras eleitorais do CMPU permitem que o Conselho funcione mesmo que nem todas as cadeiras da sociedade civil sejam preenchidas: a exigência é de ao menos 26 das 34 vagas. Vácuos podem ocorrer principalmente nas 22 vagas sujeitas à eleição, nos casos em que não há candidatura para algum segmento ou quando os requisitos exigidos não foram cumpridos. Quando isso ocorre, as vagas só poderão ser preenchidas em nova eleição ao término do mandato, diferentemente das vagas do poder público, cujos representantes podem ser indicados e substituídos a qualquer momento.

A análise dos resultados das eleições da sociedade civil entre 2015 e 2021 mostra que o número de cadeiras não preenchidas foi aumentando ao passar dos anos. Das 22 vagas sujeitas ao processo eleitoral, duas ficaram vazias no biênio 2015-2017, três entre 2017-2019 e, entre 2019-2021, o número subiu para sete.

Assim, durante quase dois anos da atual gestão do CMPU, apenas 18 representantes da sociedade civil tomaram posse. Vamos fazer as contas. Sete vagas de representantes eleitos não foram preenchidas, oito representantes dos CPMs não tinham sido empossados até junho, e um conselho foi extinto. Há, portanto, uma sub-representação da sociedade civil: 18 versus 26, quando o arranjo original previa 34 versus 26.

No período em que a sociedade civil esteve em minoria, o poder público convocou reuniões do CMPU para tomada de decisões importantes como a escolha de representantes do CMPU para o Fundurb, que em 2020 decidiu sobre a alocação de aproximadamente R$542 milhões, e a apresentação e discussão da revisão do Plano Diretor.

Nakano e Rossetto lembram que a participação da sociedade civil pode não mudar ou definir as decisões das secretarias municipais, mas impacta o modo como são tomadas, uma vez que precisam ser apresentadas, debatidas e defendidas perante os membros do Conselho. Mesmo reconhecendo que a sociedade civil é um conjunto de atores diversos, que não representam o mesmo interesse nem se organizam em um único bloco, sua sub-representação compromete as discussões sobre políticas urbanas e dificulta sua própria organização e suas estratégias de participação.

É preciso questionar o impacto desta ausência de paridade entre o poder público e sociedade civil no processo de revisão do PDE. É legítima a atuação do CMPU como órgão responsável pelo acompanhamento do processo de revisão do PDE sendo que apenas no dia 10 de junho foram empossados oito representantes da sociedade civil? Até esta data, havia desrespeito ao decreto que prevê o critério mínimo de 26 conselheiros. Além disso, se o calendário de novas eleições para conselheiros da sociedade civil for mantido, estas ocorreriam em outubro deste ano, em meio ao processo de revisão do PDE.

Os detalhes das formalidades de nomeação de conselheiros podem parecer muito técnicos ou muito longe das questões cotidianas de quem mora em São Paulo. Entrar neste labirinto não é simples, ainda mais quando não há um mapa prévio que organize o funcionamento destes espaços de participação. Mas este monitoramento é decisivo. Os conselhos são parte da estrutura de gestão democrática da cidade, são instâncias de consulta e deliberação sobre a política urbana. Entender como estas arenas se organizam é fundamental para que ilegalidades e ultrapassagens possam ser devidamente reconhecidas, com impacto para todos na cidade.

Bianca Tavolari é professora do Insper, pesquisadora do CEBRAP (Centro Brasileiro de Análise e Planejamento) e pesquisadora principal do Maria Sibylla Merian Centre - Mecila. No Insper, coordena o Núcleo de Questões Urbanas e co-coordena o Observatório da Revisão do Plano Diretor de São Paulo.

Gabriela Cáceres é mestranda do Mestrado Profissional em Políticas Públicas do Insper.

Lais Valieris é especialista em políticas públicas (Insper) e arquiteta urbanista (FAU/USP).

Rafael Silveira é especialista em políticas públicas (Insper) e cientista social (FFLCH/USP). Sócio fundador da Travessia Políticas Públicas.

Tais R. Borges é especialista em políticas públicas (Insper) e em economia e gestão da sustentabilidade em projetos de habitação de interesse social (UFRJ); foi Fulbright Fellow no Special Program for Urban and Regional Studies (SPURS) do MIT e é mestre em economia política internacional (UFRJ). É sócia fundadora da Travessia Políticas Públicas.

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