FOTO: Ryoji Iwata/Unsplash
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Como as ciências comportamentais podem aprimorar as políticas públicas

Antonio Claret Campos Filho e Luis Henrique da Silva de Paiva

Ideia de que indivíduos são perfeitamente racionais e reagem a incentivos está envelhecendo mal. Melhor entendimento sobre o processo decisório humano sugere novas estratégias em programas sociais

Como melhorar o desempenho das políticas públicas? Durante muito tempo, os economistas buscaram convencer os gestores públicos de que isso poderia ser feito se levassem em conta que as pessoas são racionais e buscam maximizar seu bem-estar. A boa política pública deveria ser orientada por incentivos para obter os melhores resultados.

Ao mesmo tempo, uma alternativa radicalmente oposta sempre fez parte da tradição das políticas públicas: o paternalismo. Ele supõe que os indivíduos são incapazes de tomar boas decisões e que o papel do Estado deve ser o de obrigá-los a agir de acordo com o seu melhor interesse.

Essas escolas conflitantes deram origem a três mecanismos clássicos de intervenção estatal: os incentivos, a informação e as normas. Em outras palavras, ou supomos que os indivíduos são racionais e tudo que precisam são informação e incentivos adequados, ou que são incapazes de tomar boas decisões, situação para a qual criamos normas (obrigações e proibições) e tentamos informá-los a respeito de sua existência.

A Previdência Social é um bom exemplo do uso desses instrumentos. Ela tem dois objetivos: evitar a pobreza e repor a renda do trabalho. Interessante notar que, no pilar básico, a opção governamental é paternalista, com normas instituindo a filiação e a contribuição obrigatórias; no pilar complementar, a opção governamental é o incentivo: os indivíduos que contribuem para a previdência privada podem postergar o pagamento do imposto de renda sobre seus investimentos. Apesar disso, muitos se veem na condição de ter que continuar trabalhando mais do que gostariam para preservar seu padrão de vida.

Somos agora convidados a levar em conta como as pessoas tomam suas decisões e interagem com serviços e programas

A ideia de que indivíduos são perfeitamente racionais e reagem a incentivos está envelhecendo mal. Primeiramente, porque a literatura empírica mostra, como afirmam Esther Duflo e Abhijit Banerjee, que “os incentivos financeiros não chegam perto de ser tão poderosos quanto usualmente assumimos”. Depois, pelo fato de que modelos mais aderentes ao real processo de tomada de decisão surgiram a partir da década de 1970 e têm se mostrado melhores preditores do comportamento humano.

Muitos desses estudos são reportados por Daniel Kahneman no seu livro “Rápido e devagar”. A capacidade de processamento das pessoas é limitada. Processamos a maior parte das informações de forma intuitiva e automática. Apenas uma pequena parte é processada de forma deliberada. Operamos com heurísticas (ou “atalhos mentais”) que nos ajudam a lidar com a miríade de decisões que devemos tomar a cada dia, mas que frequentemente nos levam a cometer erros previsíveis e sistemáticos (vieses).

Somos mais sensíveis a perdas do que a ganhos equivalentes, o que nos leva a tomar decisões diferentes a partir da maneira como uma mesma situação nos é apresentada. Somos míopes. Quando custos e benefícios das nossas decisões ocorrem em momentos diferentes do tempo, nossa decisão é frequentemente ruim. Gostaríamos de poupar mais, nos exercitarmos mais, nos alimentarmos melhor – mas não fazemos isso.

Nossa atenção é limitada e seletiva. Evitamos esforço e buscamos conforto cognitivo. Não por acaso, preferimos informações que confirmam nossas crenças prévias às informações que entram em dissonância com elas.

Essas novas evidências sobre o processo decisório humano abriram o caminho para uma série de aplicações em políticas públicas. Somos agora convidados a levar em conta como as pessoas tomam suas decisões e interagem com serviços e programas.

As ciências comportamentais possibilitam tornar mais efetivos os instrumentos tradicionais de políticas públicas e nos sugerem novos instrumentos, como os nudges, propostos por Richard Thaler e Cass Sunstein. Os nudges consistem em pequenas mudanças no ambiente decisório para “dar um empurrãozinho” que leve as pessoas a melhores decisões, de acordo com seu próprio julgamento.

Retomemos o exemplo da Previdência Social. Por anos, os governos deram subsídios consideráveis para que poupássemos em fundos de previdência privada. Os resultados foram limitados. O uso de insights comportamentais, ao contrário, surpreendeu. O primeiro insight é o do viés da inércia. Tomar uma decisão é custoso e, sempre que possível, tendemos a evitar esse custo e permanecer onde estamos. Uma intervenção baseada nesse insight foi tornar a participação em fundos de previdência privada uma escolha padrão (aquela que prevalece caso o indivíduo não faça nada). No Brasil, a adoção da participação via escolha padrão aumentou a adesão de servidores públicos federais à Funpresp (Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Executivo) de 9% para 88%, sem que nenhum real fosse gasto em incentivo. Outros insights, como o viés do presente e a aversão a perdas, também tiveram bons resultados na experiência internacional.

O leque de instrumentos comportamentais, contudo, vai muito além dos nudges. O emergente campo da regulação comportamental busca proteger os consumidores de práticas abusivas ou reforçar sua capacidade deliberativa. O uso da escolha padrão tem resultados tão fortes que, na regulação, com alguma frequência seu uso pelos regulados tem sido proibido. A resolução 400/2016 da Anac (Agência Nacional de Aviação Civil), por exemplo, proibiu que a aquisição de serviços opcionais (como um seguro-viagem, por exemplo) fosse oferecida como escolha padrão durante a compra de passagens aéreas online.

Considerar as limitações na capacidade de processamento de informações e de atenção das pessoas nos oferece outros insights para políticas públicas. Aos governos, não basta disponibilizar informações: é preciso apresentá-las de forma simples, salientando o que é mais importante, no momento mais oportuno. É exatamente por isso que informar de maneira clara e destacada, na frente da embalagem, os principais componentes de um alimento que são potencialmente danosos à saúde é mais adequado para orientar a melhor decisão de consumo do que usar uma tabela de difícil interpretação no verso da embalagem.

As ciências comportamentais não falam apenas sobre beneficiários de políticas públicas, mas sobre nós, gestores públicos. Também somos sujeitos a vieses cognitivos e influenciados por nossos valores, modelos mentais e normas sociais. Ao nos tornarmos mais cientes de nossas próprias limitações, podemos assumir uma atitude de maior humildade na hora de desenhar e implementar políticas públicas. Estamos sujeitos a vieses na análise dos problemas, na deliberação das soluções, no desenho de programas e políticas.

O potencial de aprimoramento das políticas públicas oferecido pelas ciências comportamentais apenas começa a ser explorado. A resposta a problemas complexos, como a pandemia de covid-19 e o aquecimento global, vem incorporando importantes insights a partir desse enfoque. Apesar dos resultados já obtidos, há ainda um frutífero – e necessário – percurso a ser trilhado.

Antonio Claret Campos Filho pertence à carreira de especialista em políticas públicas e gestão governamental do governo federal desde 2000. É atualmente vinculado à Enap (Escola Nacional de Administração Pública). É psicólogo e mestre em psicologia social pela UFRJ e doutor em saúde pública pela ENSP-Fiocruz.

Luis Henrique da Silva de Paiva pertence à carreira de especialista em políticas públicas e gestão governamental do governo federal. É mestre em política social pela Universidade de Southampton e doutor em sociologia e política pela UFMG.

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