Adriano Machado
Adriano Machado

25 anos da reforma do Estado: modernização incremental e agendas persistentes

Pedro Cavalcante e Mauro Santos Silva
Experiências recentes ensinam que mudanças na gestão pública obtêm sucesso quando pautadas em estratégias simultâneas de profissionalização da burocracia, participação social, transparência e decisões baseadas em evidências

A modernização do Estado é uma tarefa permanente, determinada pela natureza dinâmica da conformação das relações sociais e econômicas e pelas mudanças tecnológicas que moldam a sociedade e condicionam as ações de governo. O momento é oportuno para uma reflexão sobre a estrutura e o funcionamento do Estado brasileiro, haja vista que o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, o Pdrae, completou 25 anos em 2020, e a reforma administrativa é uma das pautas em apreciação no Congresso. Trata-se do último empenho coordenado e abrangente no âmbito do governo federal de implantar mudanças administrativas e institucionais generalizadas.

Em mais de duas décadas, o que aprendemos sobre as estratégias reformistas? Quais os avanços e desafios persistentes para a administração pública? Como avaliamos o papel e desempenho do setor público brasileiro em suas múltiplas dimensões?

A contribuição da administração pública para a retomada do desenvolvimento econômico, inclusivo e sustentável, exige um permanente investimento na construção de capacidades estatais e na cultura de inovação disseminadas no setor público, em contexto de governança democrática

Para responder essas questões, o Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), em parceria com a Cepal, lançou em 2020 a coletânea “Reformas do Estado no Brasil: trajetórias, inovações e desafios”, com artigos de pesquisadores nacionais e internacionais que abordam importantes dimensões da gestão pública. O livro agrega análises sobre as diferentes trajetórias da organização e das formas de atuação do governo federal, incluindo processos de continuidade e movimentos que incluem mudanças incrementais com graus diferenciados de repercussão sobre as capacidades estatais e ações de governo. Além disso, o texto provê subsídios acerca dos principais dilemas, desafios e tendências contemporâneas da atuação governamental, inclusive mediante suas múltiplas formas de parcerias dentro e fora do setor público.

As evidências mobilizadas nos estudos sugerem que as trajetórias das organizações públicas e dos setores governamentais, em 25 anos, foram dinâmicas e heterogêneas, marcadas por mudanças institucionais complexas e alinhadas, em boa medida, às tendências internacionais. Nesses processos predominaram transformações de caráter incremental, determinadas mais por agendas paralelas dos setores do que por propostas de reformas disruptivas, como as recomendadas pelo Pdrae.

A administração pública brasileira seguiu as tendências internacionais, em termos de arranjos e políticas públicas baseadas no fortalecimento da coordenação e do monitoramento de programas, em parcerias e colaboração, em redes, accountability e governo aberto. As inovações se refletem em destacados progressos na cultura de avaliação, transparência e acesso à informação, participação social e compras públicas, que caminham para a ampliação do controle institucional e da sociedade sobre as políticas públicas. A incorporação dessas tendências é também evidente na construção de sofisticados arranjos de governança multinível ou federativa — como são os casos do SUS (Sistema Único de Saúde) e do Suas (Sistema Único de Assistência Social) —, em avanços na capacidade regulatória de diversos setores da economia e em modelos eficazes de parcerias públicas e privadas na área de infraestrutura.

No âmbito das parcerias públicos-privadas, os estudos observaram uma longa trajetória de desenvolvimento de arranjos institucionais que resultaram em modelos híbridos. Esses modelos partiram de postulados comuns aplicados ao conjunto das modelagens contratuais, mas evoluíram e assumiram configurações específicas por setor da economia. O Estado manteve um grau elevado de protagonismo, assegurando participações relevantes nas ações de planejamento estratégicos, elaboração de estudos prévios, regulação setorial, partilha de riscos, mobilização de recursos para o financiamento dos investimentos e gestão estratégica das redes contratuais, que sustentam a provisão de equipamentos de infraestrutura e serviços públicos.

Se é possível perceber que várias mudanças institucionais e seus efeitos trouxeram inovações e avanços, ao longo destes 25 anos, o livro também constatou dilemas, novos ou persistentes, que impõem restrições à aceleração do processo de desenvolvimento. O primeiro envolve assimetrias de condições operacionais entre organizações e áreas do Estado — fatos negligenciados nas agendas de reformas — que causam ainda mais discrepâncias na valorização e profissionalização dentro do setor público. A heterogeneidade também se reflete nas capacidades estatais, com alguns setores fortalecidos para execução de suas funções (exemplo das áreas de auditoria, econômica e jurídica), enquanto outros obtiveram menor grau de valorização política e administrativa. Outro aspecto relevante desses dilemas diz respeito à persistência do corporativismo, que continua sendo um problema disseminado dentro da burocracia — fato que gera, em algumas circunstâncias, obstáculos às mudanças que buscam gerar padrões de valorização mais equânimes na máquina estatal e ao contínuo fomento ao engajamento e ao desempenho dos servidores públicos.

Vale salientar uma situação paradoxal em relação às reformas desde a década de 1990: o avanço do controle sobre a gestão. O paradoxo se configura porque um dos principais motes do movimento gerencial era a flexibilização da gestão, com a transferência do controle, a priori notadamente burocrático, para de resultados (ou a posteriori). Contudo, as últimas duas décadas têm sido marcadas pelo empoderamento expressivo do controle, com consequências negativas na autonomia e em iniciativas de inovação e de flexibilidade na gestão pública. O aumento do controle também levou ao aumento da aversão a riscos e à paralisia decisória por parte dos dirigentes e burocratas.

Em termos práticos, as reflexões acadêmicas resultantes de pesquisas que aparecem na coletânea servem de subsídios para o debate contemporâneo que a sociedade brasileira desenvolve acerca dos possíveis caminhos para a administração pública brasileira, especialmente diante das discussões da proposta de reforma administrativa — a PEC 32/2020 — em trâmite no Congresso Nacional. Há também o debate sobre a elaboração do Plano Nacional de Modernização do Estado — o Moderniza Brasil —, recém-estabelecido pelo decreto n. 10.609, de janeiro de 2021. A despeito do fato de essas iniciativas terem objetivos nobres — em síntese, fazer com que a gestão pública funcione melhor —, é importante reconhecer que estratégias reformistas muito abrangentes e complexas caíram em desuso, sobretudo nas nações desenvolvidas. Sem dúvida, elas servem para mobilizar atores e ideias, formar redes e, assim, dinamizar e oxigenar as discussões referentes às ações de governo.

As experiências recentes no país nos ensinam que as mudanças substanciais, que ajudam a superar os desafios e dilemas persistentes da gestão pública, tendem a obter mais sucesso quando pautadas em estratégias incrementais e simultâneas de profissionalização da burocracia, valorização da participação social, fortalecimento da gestão transparente, decisões baseadas em evidências e incessante empenho de coordenação e cooperação dentro e fora do governo.

A contribuição da administração pública para a retomada do desenvolvimento econômico, inclusivo e sustentável exige, portanto, um permanente investimento na construção de capacidades estatais e na cultura de inovação disseminadas no setor público, em contexto de governança democrática.

Pedro Cavalcante é doutor em ciência política pela UnB (Universidade de Brasília) e especialista em políticas públicas e gestão governamental do Ministério da Economia em exercício no Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada).

Mauro Santos Silva é doutor em economia pela UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro) e especialista em políticas públicas e gestão governamental do Ministério da Economia em exercício no Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada).

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