Samuel Zeller
Samuel Zeller

O paradoxo da transparência municipal

Gregory Michener e Bernardo Schwaitzer

Cidades brasileiras têm desempenho ruim em avaliações que medem o atendimento de pedidos de acesso a informações. O problema passa por fatores sistêmicos, como o histórico do sistema eleitoral e o desenho das instituições de fiscalização

Observadores estrangeiros de países com uma forte cultura cívica podem ficar intrigados ao perceber no Brasil uma certa distância entre os governos locais e sua população. Uma das faces desse distanciamento é a (falta de) transparência: ela é precondição para um governo aberto, responsivo e com boa governança, elementos em falta em muitos municípios brasileiros. Prefeitos eleitos e reeleitos no pleito de novembro devem investir pesadamente em transparência. Promovê-la não só pode render dividendos em termos eleitorais, administrativos e sociais, auxiliando cidadãos, mas é cumprir a lei.

O Programa de Transparência Pública da Fundação Getulio Vargas examinou auditorias de transparência focadas no cumprimento da LAI (Lei de Acesso à Informação Pública) em diversos países das Américas, incluindo o Brasil (lei n. 12.527/11). Essas auditorias deixam claro que os governos municipais e estaduais são quase sempre mais transparentes que os governos federais em países como Canadá e Estados Unidos (e, presumivelmente, em outras democracias ricas). É intuitivo que os governos municipais sejam transparentes: eles fornecem serviços públicos essenciais do dia a dia da população, como educação, transporte, saneamento e saúde, entre outros. Assim, espera-se que ela cobre que os serviços sejam prestados com qualidade, de forma eficiente, e, claro, transparente; se não o forem, que os governantes sejam responsabilizados.

No entanto, nem responsabilidade, nem transparência são as características mais fortes da maioria dos municípios no Brasil. O país, em específico, e a América Latina, em geral, têm um histórico ruim em transparência local, especialmente no que diz respeito ao atendimento às solicitações de acesso à informação dos cidadãos. Dados de 265 avaliações em toda a América Latina mostram que as taxas médias de atendimento das respostas municipais às solicitações dos cidadãos são de 20%, enquanto no nível federal são de 63%. No Brasil, os municípios seguem a média de seus vizinhos estrangeiros, com 20% 1. Com exceção da maioria das capitais e de um punhado de cidades excepcionais, grande parte delas têm um desempenho ruim nas avaliações de transparência: como exemplo, na avaliação Escala Brasil Transparente, da Controladoria-Geral da União, 52% dos governos municipais fizeram apenas 3 de uma escala de 10 pontos. Por que a grande maioria dos municípios ignora uma lei tão importante com relativa impunidade no Brasil?

Os cidadãos, os vereadores e as agências de fiscalização devem pressionar por maior transparência nos governos municipais. Sem acesso à informação, nem os cidadãos nem os vereadores terão uma ferramenta necessária para defender direitos, fiscalizar e cobrar os governos locais

Sugerimos ao menos três explicações para esse desempenho tão ruim em termos de transparência. Primeiro, a maioria dos municípios carece de meios de comunicação independentes e dispostos a questionar abertamente as políticas de transparência dos governantes. A mídia tende a ser um propulsor de transparência em todo o mundo, e, enquanto os veículos de notícias que cobrem grandes cidades ou o governo federal tendem a ser relativamente independentes e profissionalizados, o mesmo não pode ser dito sobre os veículos de comunicação de muitas cidades brasileiras. O problema é complexo e se relaciona com a dependência da publicidade oficial e com a má regulação, ambas passíveis de captura para fins políticos.

Em segundo lugar, o sistema eleitoral no Brasil dificulta a responsabilização e a transparência. Em sistemas com voto distrital, você conhece e cobra o vereador que representa seu distrito. No Brasil, as normas eleitorais que vigoravam até recentemente, que combinavam sistema proporcional com coligações partidárias, tornavam difícil para o eleitor compreender os caminhos do seu voto e elegiam vereadores com votações ínfimas. Mudanças na legislação que passaram a valer nesta eleição podem, no médio e longo prazo, mitigar o problema, mas os efeitos desse deficit de representatividade na cultura de transparência e responsabilização não se resolvem do dia para a noite.

Terceiro, a LAI do Brasil tem um problema sério: ela não diz nada sobre qual agência ou instituição é responsável por sua fiscalização em nível subnacional. As responsabilidades de supervisão da lei podem ser incluídas nas regulamentações locais, que os estados e municípios são legalmente obrigados a promulgar. Até 2016, apenas 28% dos 5.570 municípios brasileiros haviam regulamentado a LAI. Órgãos como os Ministérios Públicos ou os Tribunais de Contas estaduais ainda não criaram sistemas eficazes de fiscalização da transparência municipal. Tampouco os tribunais parecem ser um meio adequado para fazer cumprir obrigações de transparência: pesquisa realizada pelo Programa de Transparência Pública da FGV em 2019 constatou 160 ações judiciais 2 sobre a LAI no banco de dados eletrônico do Tribunal de Justiça de São Paulo desde a sua entrada em vigor, em 2012. Embora 132 dos 160 processos tenham sido decididos em favor dos autores das ações, eles demoraram em média 320 dias para serem julgados. Em nenhum dos casos foi imposta sanção ao governo ou a servidores pelo descumprimento da lei. Assim, pode-se dizer que, no Brasil, ainda faltam mecanismos institucionais efetivos para garantir o cumprimento da LAI nos municípios.

Os fatores que explicam a fraca transparência municipal no Brasil indicam que as soluções não são exatamente simples. São fatores sistêmicos, incorporados ao contexto da mídia, ao histórico do sistema eleitoral e ao desenho das instituições que poderiam ser responsáveis pela ampliação da cultura de transparência e acesso à informação. Claro, todos eles requerem reforma. Por enquanto, porém, os cidadãos, os vereadores e as agências de fiscalização devem pressionar por maior transparência nos governos municipais. Sem acesso à informação, nem os cidadãos nem os vereadores terão uma ferramenta necessária para defender direitos, fiscalizar e cobrar os governos locais. Os governos, por sua vez, terão poucos incentivos para levar realmente a sério uma desejada cultura forte de accountability e responsabilização.

Gregory Michener é professor da FGV-Ebape e fundador e coordenador do Programa de Transparência Pública FGV Ebape e Direito Rio.

Bernardo Schwaitzer é advogado pela FGV e pesquisador do Programa de Transparência Pública FGV Ebape e Direito Rio.

Os artigos publicados na seção Ponto de vista do Nexo Políticas Públicas não representam as ideias ou opiniões do Nexo e são de responsabilidade exclusiva de seus autores.

Parceiros

AfroBiotaBPBESCEM - Cepid/FAPESPCENERGIA/COPPE/UFRJCPTEClimate Policy InitiativeDRCLAS - HarvardIEPSJ-PalLAUT