FOTO: Feliphe Schiarolli/Unsplash
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3 lições sobre políticas públicas a partir da aprovação do Fundeb

Maria Paula Dallari Bucci

Discussões sobre PEC na Câmara evidenciam mecanismos da democracia brasileira para efetivação de direitos sociais, como a educação. Atuação de deputados e sociedade civil se contrapõe a retrocessos recentes

A aprovação da PEC do Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação) na Câmara Federal, por quase unanimidade, surpreendeu alguns. Mesmo sabendo-se da data de expiração dessa política em 2020, a proposta tramitava lentamente desde 2015.

No relatório da PEC no Senado, o senador Flavio Arns (Rede-PR) segue praticamente na íntegra o que foi aprovado na Câmara, pela importância do papel do Fundeb “para tornar o sistema educacional mais equitativo e menos desigual”, segundo ele.

A aprovação da PEC traz lições sobre as políticas públicas e o amadurecimento da democracia brasileira após a Constituição de 1988, com mecanismos de efetivação dos direitos sociais que se contrapõem aos retrocessos do período mais recente. Isso constitui a base do Estado social, que deve ser valorizado na reconstrução pós-pandemia, em disputa com visões fiscalistas, focadas na restrição do gasto e do papel do Estado.

Garantia de financiamento e articulação federativa para a continuidade da política

O Fundeb atua desde 1996 como política estruturante da educação — se considerarmos a continuidade com o Fundef, fundo anterior a ele, voltado ao ensino fundamental —, mecanismo de articulação federativa e âncora de financiamento. Ele contribuiu para a estabilização e continuidade da política educacional, com a formulação de programas combinados, conjunto que gerou melhoria concreta dos indicadores.

Isso pesou para a decisão do Congresso, a despeito de pressões contrárias, inclusive do governo — que tem sempre protagonismo nas políticas públicas, mas neste caso atuou erraticamente, propondo na última hora a suspensão do Fundeb em 2021. A proposta acabou rechaçada.

A aprovação da PEC traz lições sobre as políticas públicas e o amadurecimento da democracia brasileira após a Constituição de 1988, com mecanismos de efetivação dos direitos sociais que se contrapõem aos retrocessos do período mais recente

Na organização do Fundeb é importante a cooperação federativa entre as redes estaduais e municipais, que se sobrepunham “disputando” o mesmo aluno. A Emenda Constitucional 14/166, que criou o antigo Fundef, definiu competências prioritárias para as etapas educacionais (ensino infantil e primeiros anos do ensino fundamental com o município, anos finais do fundamental e ensino médio com estados e Distrito Federal e ensino superior com a União). Esse critério passou a orientar a distribuição dos recursos, com base nas matrículas em cada nível, o que eliminou o conflito federativo.

Sobre esse desenho, a emenda constitucional do Fundeb (EC 53/2006), de 2006, aumentou substancialmente o financiamento, acrescentando a parcela da União, de 10% do fundo. Além disso, incluiu outras etapas da educação básica (não só o ensino fundamental, mas os ensinos infantil e médio), que juntas passaram a corresponder à educação obrigatória no Brasil, de 4 a 17 anos (EC 59/2009). A PEC de 2020 aprofunda essa direção, aumentando em mais 13% a complementação da União e reforçando a prioridade para a educação infantil.

Desenho adequado e boa avaliação como legado institucional a defender

A aprovação da PEC significa apoio social a uma política educacional com direção clara que gera resultados consistentes, mesmo modestos.

Teorias que apontam a importância do legado institucional na evolução das políticas públicas afirmam que, depois de disputas entre os grupos de interesse, quando se estabelece a decisão, a coalizão de forças vencedora busca consolidar o arranjo resultante na fase de implementação dos programas. Esse legado, por sua vez, tende a condicionar as políticas futuras (Esping-Andersen 1 , Pierson 2 ).

No caso da educação pública, a corrente que a defende conseguiu acumular forças no jogo político, com base no trabalho de diferentes gerações e gestões políticas. A despeito da gestão do Ministério da Educação desde 2019, alheia (quando não contrária) às demandas da área, os mais otimistas acreditam que a educação tenha ganhado, finalmente, importância eleitoral. As eleições para prefeitos em 2020 teriam induzido os deputados a votar a favor do Fundeb, em razão da cobrança de professores, pais e dos gestores municipais, que sabem da necessidade do fundo para o custeio educacional.

A política educacional no Brasil hoje tem um desenho relativamente completo e compreensível, consubstanciado no Plano Nacional de Educação de 2014, que se seguiu ao de 2001, ambos aprovados por lei. Embora sua efetividade esteja longe do ideal, conforme mostra um monitoramento, o PNE é referência para agentes públicos e privados. O texto de 2014 prevê expressamente trajetória de melhoria para os pilares da política educacional criados nos últimos anos, que passaram a ser planejados de forma articulada. Entre eles está a valorização salarial dos professores, prevista na Constituição desde a redação original, depois regulamentada na Lei do Piso Salarial do Magistério Público de 2008. As avaliações educacionais também se inseriram no cotidiano das redes educacionais. A mais visível delas é o Ideb, indicador de fácil compreensão, que combina o desempenho dos estudantes com o fluxo escolar, evitando que a busca de resultados se faça à custa da reprovação de alunos com dificuldades (que sem isso seriam deixados para trás).

Enfim, há uma política clara e consciência sobre os rumos a percorrer, o que justifica o engajamento em sua defesa. Ainda assim, alguns críticos recusavam a proposta de adicionar novos recursos ao Fundeb nas discussões da nova PEC, alegando que, dessa forma, as políticas educacionais no país seriam muito caras em comparação com as de outros países. A argumentação estatística usada nessas críticas era questionável, como demonstrou o professor Gregório Grisa em ensaio no Nexo, referindo estudos que atestam a correlação entre suficiência de financiamento e bons resultados no Ideb nos anos iniciais do ensino fundamental. Assim, a roupagem aparentemente técnica dessa contraposição entre financiamento e gestão não se sustentou, e a ideia foi rejeitada na Câmara. Parte dos dados examinados por Grisa é extraída do Sistema de Orçamentos Públicos de Educação (SIOPE), criado em 2007, cujo preenchimento é obrigatório e condiciona o recebimento de transferências por estados e municípios — o que é, em si, uma realização administrativa admirável, considerado o histórico do país. Por isso essa contraposição foi rejeitada pela Câmara, que reafirmou a necessidade de financiamento combinada com o aprimoramento da gestão – e para tanto previu a edição de lei sobre fiscalização, avaliação e controle das despesas com educação nos estados, Distrito Federal e Municípios (art. 212, § 9o).

Processo legislativo participativo e qualificado, com presença de entes governamentais e da sociedade civil

Outra razão para a aprovação da PEC foi a atuação dos entes governamentais diretamente afetados pelo Fundeb na negociação do projeto. As discussões foram marcadas por uma forma específica da democracia participativa, com a presença de ex-ministros, ex-secretários de Educação e gestores da ativa, em uma mobilização que evidencia os passos da construção da política educacional a muitas mãos (e muitos partidos) e o efeito de cada escolha posta para o Congresso.

A defesa do legado institucional do Fundeb pelos seus protagonistas foi muito mais forte do que propostas de alguns críticos à política, que beiraram o ridículo ao sugerir nesta altura dos fatos que o país mudasse de rumo, optando, por exemplo, pelo modelo de escolas comunitárias ou filantrópicas (previsto no artigo 213 da Constituição) sem nenhum embasamento concreto, em nome de “evitar o engessamento” de recursos da educação.

Conforme anota o relatório do Senado, houve um “amplo processo dialógico e construtivo” do projeto na Câmara – para o qual foram convidados senadores –, ao longo do qual foram negociados os pontos mais importantes. Por essa razão não deve haver surpresa na votação final da PEC.

O relatório traz ainda a lista dos participantes das audiências públicas, entre eles entidades representativas dos entes federativos, com destaque para o Consed (Conselho Nacional de Secretários de Educação) e a Undime (União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação), que reúnem os gestores responsáveis pelas políticas educacionais nos estados e municípios. A despeito de serem juridicamente simples associações de direito privado, ambos os entes conquistaram respeitabilidade institucional que lhes conferiu voz no processo oficial de implementação das políticas educacionais, inclusive na Lei do Fundeb de 2007.

A relatora da PEC na Câmara, professora Dorinha Seabra (DEM-TO), é ela própria uma antiga gestora educacional, tendo sido Secretária de Educação do estado de Tocantins e presidente do Consed. É uma liderança parlamentar com autoridade reconhecida no campo da educação, além de ter capacidade de articulação, o que contribuiu bastante para a aprovação da proposta.

No campo da sociedade civil, também houve intensa participação. O destaque é do Movimento Todos pela Educação, que em várias fases apresentou dados empíricos que elevaram o patamar do debate, e da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, que articulou outros segmentos da sociedade civil e reavivou pautas discutidas durante a Conferência Nacional de Educação de 2010.

Esses fatores compõem um valioso aprendizado sobre as políticas públicas, especialmente aquelas estruturadas em sistemas nacionais, como a saúde, a assistência social e a segurança pública. Cada um deles contribuiu para uma decisão que se espera seja mantida pelo Senado, para esperança daqueles que acompanham a construção institucional democrática de longo prazo no Brasil. Espera-se que sejam rejeitadas tentativas de emendar o texto para permitir o pagamento de inativos, o que, além de retirar valor importante da educação, convalida prática ilegal de alguns governadores e prefeitos para a qual os órgão de controle fecharam os olhos.

Maria Paula Dallari Bucci é professora da Faculdade de Direito da USP e coordenadora do grupo de pesquisa Estado, Direito e Políticas Públicas. Foi secretária de Educação Superior (2008-10) e consultora jurídica (2005-08) do Ministério da Educação.

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