Modelos de Estado e suas implicações para políticas públicas, em 4 pontos

FOTO: Paulo Whitaker/REUTERS - 17.ABR.2016
Vista do Congresso Nacional em Brasília
Concepções diferentes de Estado impactam a relação entre as esferas pública e privada e o modo como políticas públicas são formuladas e implementadas

A formulação e execução de políticas públicas se relaciona diretamente com o modelo de Estado que é desenhado, de forma mais ou menos clara, pela Constituição. Uma vez que a Constituição estabelece deveres ao Estado, como a prestação de direitos sociais – educação, saúde, transporte, previdência social, etc. – é necessário que exista uma compreensão sobre como os órgãos estatais devem agir e coordenar sua relação com outros atores – indivíduos, iniciativa privada, sociedade civil organizada, entre outros – para concretizar os deveres constitucionais.

Isso significa que a depender de como o Estado é concebido, dando maior ou menor ênfase à liberdade individual, à execução direta dos deveres constitucionais por parte de órgãos e atores estatais, ou à coordenação das ações políticas com atores privados por meio da regulação, isso implica pensar em diferentes modelos de como as políticas públicas serão elaboradas e implementadas.

Tomemos o ensino domiciliar como exemplo. Trata-se de um modelo de ensino em que as crianças e adolescentes são educadas em casa, por seus pais ou tutores, sem se matricularem na rede regular de ensino pública ou privada – esta última que, por previsão legal, é reconhecida como uma forma oficial de ensino em que particulares realizam a prestação educacional, desde que submetidos aos parâmetros de avaliação e fiscalização impostos pelo Estado.

O ensino domiciliar é um bom exemplo para discutir diferentes concepções de Estado e suas implicações para com as políticas públicas, pois a Constituição Federal de 1988 determina que a educação é um direito de todos e um dever do Estado e da família (artigo 205). Nesse sentido, é possível indagar se o ensino domiciliar é um modelo educacional aceito pelo texto constitucional, por atender o binômio “dever do Estado-dever da família” na educação, ou se é um modelo incompatível com a Constituição por implicar na exclusão da atuação estatal. Assim, como seria o desenho e a implementação de uma política pública que atenda a modalidade domiciliar de ensino?

A resposta para essa pergunta passa, necessariamente, pela compreensão que se tem sobre o modelo de Estado em que se insere a política pública educacional. Assim, diferentes modelos de Estado podem apresentar respostas diversas para a relação entre as esferas pública e privada, bem como para a formulação da política pública em questão. Vejamos:

1. Como é o modelo liberal de Estado?

Se partirmos de uma concepção clássica de Estado liberal, o pressuposto que funda esse modelo de atuação estatal entende que a autonomia individual-particular deve se sobrepor a intervenções estatais. Isso significa que, no modelo liberal clássico, o Estado privilegia mais a liberdade individual, a iniciativa particular e a tomada de decisões de cada indivíduo do que a intervenção estatal por meio do desenho e execução de políticas públicas. Para o exemplo do ensino domiciliar, a resposta possível do modelo liberal seria permitir que a escolha por essa figura educacional fique ao encargo de cada indivíduo, de cada família. O papel do Estado, portanto, seria o de não interferir na decisão individual sobre o modelo educacional escolhido, possibilitando que o ensino domiciliar seja praticado se esta for a opção individual desejada. Na prática, essa não parece ser a compreensão adotada pela Constituição brasileira de 1988, uma vez que prevê expressamente ao Estado o dever da prestação educacional (artigo 205).

2. Quais os pressupostos do modelo provedor?

Por outro lado, se partirmos de uma concepção de Estado provedor, que se assemelha com a noção de Estado de Bem-Estar social (Welfare State), o pressuposto fundante desse modelo compreende ser dever/papel do Estado a construção e execução de políticas públicas para que os deveres constitucionais impostos ao próprio Estado sejam concretizados. Assim, uma vez que a Constituição estabelece ao Estado o dever de prover educação, cabe a seus órgãos e agências formular e executar políticas públicas para atender tal imposição. Neste modelo estatal, a resposta imediata seria rejeitar a prática domiciliar de ensino, uma vez que ao transferir para a entidade familiar o dever educacional, o Estado deixaria de cumprir com uma responsabilidade a ele outorgada pela Constituição. Esse modelo suscita discussões interpretativas sobre os comandos constitucionais que estipulam o direito à educação enquanto dever social (artigos 6º e 205). Se por um lado a Constituição de 1988 determina ser dever do Estado a prestação educacional, o que pode dar indícios de alinhamento com o modelo provedor, por outro lado o texto também estipula a educação enquanto dever familiar, rejeitando a premissa, pelo menos no plano teórico, de que somente o Estado possa prover o direito à educação.

3. Quais as origens e características do modelo regulador?

Já a concepção de Estado regulador costuma pressupor a superação do Estado provedor, uma vez que as experiências fáticas dos séculos 20 e 21 teriam demonstrado a incapacidade e a ineficiência estatal em cumprir com seus deveres constitucionais. Em outras palavras, a falta de recursos e de coordenação estatal resultaria na má formulação e execução de políticas públicas, gerando o não cumprimento ou o cumprimento inadequado dos deveres sociais. Neste ponto, seria possível traçar paralelos, por exemplo, com o baixo desempenho educacional brasileiro em diferentes índices de avaliação, como o ocorrido nos resultados de 2018 do PISA (Programa Internacional de Avaliação de Alunos), em que o Brasil ocupou o 57º lugar entre 79 países avaliados.

No modelo regulador, portanto, o Estado permite que o cumprimento dos deveres constitucionais seja realizado por outros atores – a exemplo da iniciativa privada –, desde que órgãos e agências estatais supervisionem e fiscalizem a prestação dos direitos sociais. Fala-se em regulação pois o Estado passa a determinar quais são os parâmetros obrigatórios a serem cumpridos pelos atores que irão desempenhar, diretamente, o dever educacional. No caso do ensino domiciliar, a resposta dada pelo modelo regulador seria permitir que a família eduque seus filhos, ou seja, que cumpra diretamente o dever educacional, desde que haja a supervisão e fiscalização por parte do Estado. Esta poderia ocorrer seja pela definição de uma base comum curricular a ser seguida pelas famílias e tutores, seja pela exigência de avaliações periódicas (elaboradas pelo Estado) dos educandos em regime domiciliar.

4. Como o modelo de Estado impacta a compreensão sobre políticas públicas?

Em 2018, o STF (Supremo Tribunal Federal) julgou um caso (Recurso Extraordinário n. 888.815) que discutiu a compatibilidade entre o ensino domiciliar e a Constituição Federal de 1988. A demanda chegou ao Supremo por meio de uma família que, desejando educar sua filha em casa, teve o pedido negado pela Secretaria Educacional do Município de Canela – RS. Nas instâncias inferiores do poder Judiciário, a família também teve o pedido negado sob fundamento de que não existe na legislação brasileira a permissão expressa da modalidade domiciliar.

Após debates intensos e discordâncias internas entre os ministros do STF, a corte decidiu que o ensino domiciliar não é incompatível com a Constituição, desde que a sua execução atenda, ao menos, três pontos: a) ensino básico obrigatório dos 4 aos 17 anos para os educandos em casa, seguindo a mesma obrigação que é imposta aos educandos da rede regular de ensino; b) núcleo mínimo curricular a ser estipulado por lei aprovada pelo CN (Congresso Nacional); c) supervisão e fiscalização do Estado a partir de parâmetros pré-definidos, também por meio de lei aprovada pelo CN.

Essa decisão do STF parece apontar para uma visão da corte alinhada com o modelo regulador, uma vez que o tribunal entendeu que a Constituição permite que o dever educacional seja executado pela família – distanciando-se da noção clássica, restritiva, do modelo provedor –, desde que supervisionado e fiscalizado pelo Estado a partir de padrões regulatórios previamente estabelecidos.

Apesar do entendimento final da corte, alguns dos ministros que votaram no caso expressaram visões diferentes sobre o modelo de Estado previsto na Constituição para cumprir com o dever educacional. Com isso, os ministros Luiz Fux, Ricardo Lewandowski e Gilmar Mendes, por exemplo, entenderam pela incompatibilidade entre a figura domiciliar e a Constituição, pois para eles não seria possível tirar do Estado o dever de fornecer diretamente a prestação educacional – visão que se alinharia, sob a leitura que fazemos aqui, com o modelo provedor restritivo.

Esse caso é ilustrativo para explicar o argumento apresentado no início do texto: diferentes concepções de Estado podem resultar em compreensões diversas sobre a formulação e execução de políticas públicas. As Constituições costumam dar pistas sobre o(s) modelo(s) de Estado predominantemente adotado(s) para aquela realidade nacional, e isso influencia diretamente a compreensão sobre como ocorrerá a prestação dos direitos sociais. Por outro lado, diferentes interpretações sobre os sentidos das normas jurídicas que estipulam os deveres sociais – função essa que é normalmente realizada pelas cortes constitucionais – podem complexificar o debate e as conclusões sobre a relação entre modelos de Estado e políticas públicas.

BIBLIOGRAFIA

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