A estrutura de receitas e gastos dos municípios em 6 pontos

Ursula Dias Peres, Samuel Ralize de Godoy e Guilherme Minarelli
Com a pandemia, prefeitos se veem limitados por orçamentos que estipulam despesas maiores que suas receitas, ficando dependentes de transferências da União e dos estados. Entenda temas importantes deste debate

Desde a promulgação da Constituição de 1988, mas especialmente nas primeiras décadas do século 21, os orçamentos públicos dos municípios brasileiros têm sido marcados por um conflito distributivo ainda não resolvido: os municípios devem oferecer serviços públicos, mas não contam com estrutura de arrecadação compatível com o nível de gastos necessários para oferecê-los. Dessa forma, os municípios tornam-se muito dependentes de transferências de recursos federais e estaduais para custear suas políticas públicas, o que exige o estudo das fontes de receitas possíveis para dar conta de todas as despesas propostas pelo texto constitucional.

Com a pandemia do novo coronavírus em 2020, os prefeitos eleitos para exercer mandatos de 2021 a 2024 começam o ano ainda mais pressionados pelo aumento calamitoso de despesas de saúde pública voltadas a combater a crise de saúde e seus efeitos, que também incluem o grave aumento de desigualdades de renda e acesso a serviços no Brasil. Por isso, torna-se ainda mais importante encontrar fontes de receitas e compatibilizá-las com as despesas municipais, que incluem serviços de atenção primária à saúde, educação básica e outras atividades essenciais ao funcionamento das cidades e das economias locais, como transporte coletivo, limpeza urbana e iluminação pública, entre outros.

Boa parte do debate contemporâneo sobre a redução de gastos do setor público, que mobiliza argumentos de todas as partes envolvidas nas recentes reformas trabalhista e da Previdência Social, circula em torno de grandes temas, como os gastos com pessoal (salários de servidores públicos e pagamento de aposentadorias), o financiamento de políticas sociais, como o SUS (Sistema Único de Saúde) e o Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica), e a criação de tributos como a CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira), além da longeva discussão sobre a necessidade de uma reforma tributária.

A seguir, destacamos seis pontos importantes a serem levados em consideração por cidadãos, servidores e gestores públicos interessados nas discussões sobre orçamento público e estrutura tributária dos municípios. Além de relevantes para o momento atual dos municípios brasileiros, esses pontos são válidos para todo o contexto pós-Constituição de 1988 e ajudam a nos situar diante de falas recorrentes de prefeitos sobre as margens para investimentos e os gastos obrigatórios que não podem deixar de ser realizados.

1. Quais são os recursos dos municípios para fazer investimentos?

Os municípios respondem por aproximadamente 10% dos impostos arrecadados no Brasil, o que corresponde ao IPTU (Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana), ao ISS (Imposto sobre Serviços) e ao ITBI (Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis entre Pessoas Vivas). Os outros 90% são arrecadados pela União e pelos estados, que transferem parte importante dessas receitas para os municípios, por meio de instrumentos como:

  • o FPM (Fundo de Participação dos Municípios), que é uma transferência constitucional da União diretamente para os municípios, composta de 22,5% da arrecadação do IRPF, do IRPJ e do IPI; e
  • a quota-parte de ICMS, em que os estados transferem aos municípios 25% da arrecadação do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) e 50% da arrecadação do IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores).

Considerando todas as suas fontes de recursos, os municípios brasileiros dependem principalmente das transferências federais e estaduais. Estudo de 2020 1 demonstra que, de 2005 a 2018, esse padrão se tornou relativamente estável, prevalecendo, respectivamente, as transferências estaduais da quota-parte do ICMS, seguidas pelas transferências do FPM e do Fundeb. As receitas próprias dos municípios aparecem em quarto lugar no ranking, com a arrecadação de ISS.

Gráfico de barras verticais mostra arrecadação total de municípios. dentro das barras, diferentes blocos de cores indicam a fonte de arrecadação

Nesse contexto, os recursos para investir – isto é, para custear despesas de capital, como a construção de postos de saúde e escolas, obras de saneamento e habitação e a aquisição de equipamentos – são muito restritos. Com a relativa estagnação do volume de receitas desde 2013, acompanhada pelo crescente aumento de despesas com pessoal e Previdência, despesas com investimentos necessariamente são comprimidas e reduzidas, uma vez que os gastos obrigatórios (diferentemente dos investimentos) não podem deixar de ser realizados.

2. Quais as diferenças entre os gastos de municípios grandes e pequenos?

Apesar da grande discrepância de volume orçamentário entre municípios pequenos (com 5.000 ou 10 mil habitantes) e as capitais ou grandes municípios (com mais de 500 mil habitantes), os dados nos mostram que, nesses diferentes portes, há uma concentração de gastos em políticas sociais de saúde e educação, em função das regras constitucionais de vinculação de impostos para essas duas áreas.

Além disso, os municípios vivenciam o aumento contínuo dos gastos com pessoal (administração) e, principalmente, com a Previdência, o que é perceptível em todos os portes de cidades na comparação de 2018 e 2005, como mostra o gráfico a seguir. Enquanto isso, as políticas de habitação, cultura e esportes e os investimentos vêm perdendo espaço orçamentário nos últimos 15 anos. Estudo de 2020 2 associa esse fenômeno à estagnação das receitas municipais e à ampliação dos gastos com recursos vinculados.

gráfico de barras horizontais mostra despesas dos municípios brasileiros por função, que são indicadas em blocos de cores

3. Quanto os municípios têm gastado com o funcionalismo público e as aposentadorias nos últimos anos?

Em cidades de diferentes portes, esses gastos têm variado de 40% a quase 55% dos orçamentos municipais. A Lei de Responsabilidade Fiscal define que no, âmbito municipal, os gastos com pessoal ativo e inativo não podem ultrapassar 60% das receitas correntes líquidas. Isso representa um valor um pouco menor que o orçamento total dos municípios, que considera as receitas correntes totais mais as receitas de capital.

O gasto com pessoal apresentado no gráfico abaixo está dentro da regra legal, mas é visível seu aumento em proporção nos últimos 13 anos. Por consequência, esse quadro tem levado a uma redução da proporção de investimentos. A situação tem sido marcada pela estagnação da arrecadação após 2014, como apresentado no gráfico 1 (ver a primeira pergunta).

gráfico de barras horizontais mostra despesas dos municípios brasileiros por categoria econômica

4. Qual o papel dos fundos específicos?

Os fundos específicos são instrumentos utilizados para vincular recursos a certas áreas ou programas de políticas públicas. Eles funcionam como caixas que separam parte do dinheiro dentro do cofre geral do governo. Essas caixas são criadas por ação de governantes, burocracias e atores sociais ligados a setores de política pública específicos, com o intuito de garantir recursos para áreas e programas que veem como prioritários. Com os fundos, esses setores são menos afetados por oscilações políticas, econômicas e sociais, seus custos na negociação orçamentária anual diminuem e as chances de institucionalização de suas políticas aumentam.

Dois casos emblemáticos no Brasil são os fundos atrelados às áreas de Educação e Saúde, que foram definidos na Constituição e estabeleceram critérios para a transferência de recursos específicos da União para estados e municípios. Esses mecanismos garantiram a expansão dos recursos destinados a essas áreas, maior estabilidade para estruturação de sistemas nacionais de políticas públicas e a criação e manutenção de outras políticas específicas. O modelo foi seguido pela área de Assistência Social a partir de 2006, que, contudo, ainda não alcançou o mesmo volume de recursos repassados para as administrações locais 3.

Em nível municipal, áreas que não tiveram a mesma força para garantir a fontes de recursos perenes por meio de aportes federais e estaduais buscaram criar fundos específicos e garantir recursos por meio de outros instrumentos e fontes de receitas. No caso de São Paulo, vemos como, desde a década de 1990, o crescimento do número de fundos específicos e de suas receitas foi se dando de maneira acentuada, o que também ampliou sua participação no total arrecadado anualmente pelo município.

gráfico indica evolução do número de fundos, seu percentual de arrecadação, e suas receitas em bilhões de reais

5. Quais são as áreas com mais recursos em fundos específicos? E quais são suas fontes de receita?

Os fundos sozinhos não são capazes de garantir verbas para as políticas que abarcam: devem estar associados a outros instrumentos de política arrecadatória – como taxas, impostos, contribuições, instrumentos urbanísticos, doações – que proporcionem a inversão de recursos em suas contas.

A variedade de formas de financiamento desses fundos é muito grande, podendo haver fontes de recursos mais ou menos regulares, de diferentes origens e capacidades de arrecadação. O surgimento dos fundos está relacionado a disputas muito distintas, que são travadas, em sua maioria, no interior dos campos de política pública aos quais esses fundos estão vinculados, como Urbanismo, Habitação, Meio Ambiente, Cultura, entre outros. A densidade de atores, interesses e disputas e as preferências e estratégias escolhidas pelos atores em cada um desses campos têm efeitos sobre as políticas públicas 4 e na conformação das políticas orçamentárias 5. Elas também têm efeito, portanto, sobre os instrumentos e recursos disponíveis para essas políticas.

Cada municipalidade pode criar fundos específicos para as mais diferentes áreas e finalidades de sua atribuição, para além dos fundos de recebimento de transferências interfederativas específicas, como de saúde, educação e assistência social — áreas que tendem a concentrar a gestão de seus recursos por essa via, ainda que dependam de aportes de recursos do Tesouro Municipal.

Olhando para o caso de São Paulo, vemos como a capacidade das diferentes áreas para criar instrumentos de arrecadação perenes e em volume expressivo foi diferente. Os fundos que possuem maior fonte de recursos, geralmente, são aqueles vinculados a transferências federais e estaduais, como Educação e Saúde. Alguns fundos muito antigos, como o de Cultura (Fecap) e de Turismo (Futur), foram fracamente abastecidos de recursos ao longo das últimas três décadas. Outros ainda nunca receberam recursos, como o de Tecnologia (FAT). Enquanto isso, certos fundos foram modificados e ampliaram suas arrecadações por meio de reformas institucionais e pela criação de novas fontes de receita, como os fundos de Urbanismo (Fundurb), das Operações Urbanas Consorciadas (OUCs), o de iluminação pública (Fundip) e de saneamento ambiental (FMSAI). Suas mudanças criaram incrementos significativos que impactaram as receitas totais do município.

gráfico de linhas indica total arrecadado por fundos específicos em são paulo

6. Como as leis de desvinculação afetam os recursos dos fundos específicos?

Nos últimos anos, algumas medidas foram tomadas de modo a buscar tornar mais flexível o uso dos recursos públicos pelos governos, como a emenda constitucional 93/2016, conhecida como DRU (Desvinculação de Receitas da União), que permitiu a desvinculação de receitas também nos níveis estadual e municipal, e a DREM (Desvinculação de Receitas dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios). Entre as receitas que podem ser mobilizadas mais facilmente pela desvinculação, estão as de fundos específicos.

A busca pela desvinculação de recursos é feita por governantes, setores das burocracias e alguns atores sociais para que se possa fazer um uso mais livre do dinheiro, já que nosso orçamento, por diferentes razões, é muito engessado, com pouco espaço para ações discricionárias e mudanças rápidas na alocação de recursos em áreas e programas. Contudo, do ponto de vista das burocracias e atores de vários setores de política pública, a retirada dos recursos dos fundos específicos pode significar a completa perda de autonomia ou da possibilidade de implementação de algumas políticas públicas.

No caso da cidade de São Paulo, dados de relatórios do TCM-SP (Tribunal de Contas do Município) de 2020 mostram que boa parte dos recursos de muitos dos fundos não foram utilizados naquele ano. A pandemia, a situação de calamidade pública e o risco de não haver recursos disponíveis para o enfrentamento das necessidades de saúde reacendeu o debate sobre a desvinculação de recursos dos fundos.

Apesar de não ter sido necessária a utilização de fundos até o momento, a discussão trouxe à tona outra diferença entre eles: alguns têm mais poder de se colocarem mais para o fim da fila de saque e mais à frente na fila de recebimentos dos empréstimos feitos ao Tesouro Municipal. No caso, as Operações Urbanas Consorciadas são os últimos a serem mobilizados, segundo seus estatutos, e os únicos, junto com o Fundurb, com previsão de retorno dos recursos em período determinado (de 1 ano para as primeiras e até 10 anos, para segundo). Frente a outras áreas mais frágeis, com menor densidade de atores ou mesmo menor poder de agenda, esses setores, ainda que tenham dificuldade, gozam de uma situação relativamente melhor do que outros — que nem fundos, nem recursos, nem garantias têm.

Por essas razões, o efeito das desvinculações de recursos sobre a situação dos fundos em nível municipal é muito variável e desigual, tanto entre eles quanto entre os diferentes municípios, que têm situações econômicas, financeiras e políticas muito distintas.

BIBLIOGRAFIA

GURZA LAVALLE, A. et al. (EDS.). Movimentos sociais, institucionalização e domínios de agência. In: Movimentos sociais e institucionalização: políticas sociais, raça e gênero no Brasil pós-transição. Coleção Sociedade & política. Rio de Janeiro: Eduerj, 2019.

PERES, U. D. Análise da governança do orçamento. In: MARQUES, E. C. L. (Ed.). As políticas do urbano em São Paulo. São Paulo: UNESP, 2018.

PERES, U. D.; SANTOS, F. P. DOS. GASTO PÚBLICO E DESIGUALDADE SOCIAL. O orçamento do governo federal brasileiro entre 1995 e 2016. Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 35, n. 103, 2020.

TCM/SP. NOTA TÉCNICA TCMSP No 05/2020 – EVOLUÇÃO FINANCEIRA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO EM TEMPOS DE PANDEMIA. São Paulo, Brasil: Tribunal de Contas do Município de São Paulo, ago. 2020.

Ursula Dias Peres é professora doutora da EACH/USP no curso de Gestão de Políticas Públicas, pesquisadora do CEM/USP e pesquisadora visitante no King's College London. Possui graduação em Administração Pública pela EAESP/FGV, mestrado e doutorado em Economia pela EESP/FGV. Foi Secretária Adjunta de Planejamento, Orçamento e Gestão do Município de São Paulo.

Samuel Ralize de Godoy é sociólogo, mestre e doutorando em ciência política pela Universidade de São Paulo. Atua como analista de políticas públicas e gestão governamental na Prefeitura de São Paulo. No meio acadêmico, desenvolve pesquisas sobre políticas públicas urbanas, burocracias estatais e orçamento público, estando vinculado ao CEM/USP.

Guilherme Nascimento Minarelli é doutorando e mestre no DCP/USP (Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo), onde é graduado em Ciências Sociais. Pesquisador da macro pesquisa de governança em São Paulo, coordenada pelo Prof. Eduardo Cesar Marques no CEM/USP. Tem experiência em projetos e pesquisas sobre questões urbanas nos campos da ciência política e sociologia, com ênfase em temas relativos a Estado e políticas públicas, economia política, sociologia política e urbana, planejamento urbano e finanças públicas.

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