A agricultura urbana e periurbana explicada em 12 questões

Agricultura urbana e periurbana pode ser pensada como a atividade agrícola ou de criação de animais realizada no interior ou nos arredores das cidades. Essa definição, contudo, não capta as nuances da prática. Ela está nos vasos e quintais de casas e prédios. Aparece em hortas de praças e escolas. E na versão inovadora de fazendas verticais. Também é realizada em pomares de terrenos ociosos e em sítios nas franjas do tecido urbano. Pode ser praticada por famílias de agricultores, organizações de bairro, cooperativas e empresários. Envolve plantio formal ou informal, para autoconsumo ou venda, com muito ou pouco dinheiro investido etc.

Os estudos que buscam compreender a atividade costumam criar tipologias de acordo com sua localização, escala, mão de obra empregada, função do plantio etc. Por exemplo, ela pode ser diferenciada entre hortas com finalidade pedagógica ou voltadas para a produção comercial, ou entre ações realizadas pelo poder público ou pela sociedade civil. O que há em comum é o fato de estarem próximas de seus mercados consumidores e de serem fortemente influenciadas pelas lógicas da cidade. São, assim, marcadas por trocas de saberes e formação de vínculos entre atores com diferentes características sociais e culturais.

Caso os agricultores urbanos e periurbanos que produzem alimentos para vender formassem um país, ele teria uma população do tamanho da existente no Brasil. Uma publicação do PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) de 1996 indicou existirem nos centros urbanos do mundo mais de 200 milhões de produtores destinando suas colheitas para o comércio. Essa produção alimenta mais de 700 milhões de pessoas, número próximo ao da população mundial em situação de insegurança alimentar. Atualizando os dados para 2021, é possível projetar que a agricultura em cidades envolve, entre produtores e consumidores, cerca de 1,3 bilhão de pessoas (30% da população urbana mundial).

A prática está presente em todos os continentes. Ela fornece cerca de 50% dos alimentos frescos consumidos em Karachi, no Paquistão, e 85% em Xangai, na China. Em cidades da África como Accra, em Gana, e Dar es Salaam, na Tanzânia, até 90% do consumo advém do cultivo e da criação local de vegetais e animais. Na América Latina, Havana, em Cuba, e Rosário, na Argentina, apostaram na agricultura urbana para o acesso a alimentos. Em Toronto e Vancouver, no Canadá, existem centenas de hortas fomentadas pelos governos ou pela sociedade civil. Chicago e Nova York, nos EUA, contam com programas de agricultura em terrenos baldios.

A produção agrícola urbana é uma prática muito antiga. Ela estava presente em cidades das civilizações Maia, Inca e Asteca, era realizada em Constantinopla no auge do Império Bizantino, constava entre os afazeres de citadinos no Japão e na China. Na Paris do século 19, espaços de cultivo existentes na cidade promoviam a reciclagem do esterco dos cavalos, principal meio de transporte da época. Nesses diferentes períodos e lugares, a agricultura representava segurança e proteção para os moradores dos centros urbanos contra crises de abastecimento provocadas por conflitos ou intempéries climáticas.

Foi também à agricultura que as grandes cidades europeias e americanas recorreram durante as duas guerras mundiais no século 20. Nesses momentos traumáticos, era comum a criação dos chamados Victory Gardens, jardins que serviam como fonte de alimentos e forma de motivar a população. Nas décadas de 1960 e 1970, a agricultura urbana voltou à cena na esteira dos movimentos ambientalistas e da contracultura. Uma das formas de ativismo da época, a chamada Guerrilla Gardening, consistia na criação de hortas comunitárias. Já em cidades da América Latina, a agricultura urbana foi bastante impulsionada nas décadas de 1980 e 1990 como estratégia de combate à fome e à pobreza.

Periurbano é a vizinhança imediata de uma cidade. Mas nas fronteiras da mancha urbana pode existir desde uma demarcação clara entre área rural produtiva e área urbana adensada até uma urbanização esparsa, entremeada por usos diversos do solo. Nos países desenvolvidos, os subúrbios costumam ser caracterizados pela presença de casas onde vivem famílias mais abastadas. Já em países do Sul global, como o Brasil, as bordas das cidades são comumente marcadas pela expansão urbana desorganizada que forma favelas e periferias. Tal qual um mosaico, coexistem no periurbano assentamentos populacionais, usos industriais, recursos ambientais como florestas e mananciais e práticas rurais como sítios de produção agrícola.

A agricultura periurbana costuma ser invisível para as autoridades públicas. Isso porque há uma defasagem de instrumentos para lidar com as especificidades dos territórios periurbanos. Essas áreas não são vistas como “rurais” por políticas de assistência rural. E tampouco são alcançadas pelas políticas de planejamento urbano, que não estão adaptadas para lidar com ruralidades. Para compreender o caráter multifacetado do periurbano, é necessário superar dicotomias existentes entre campo e cidade e entre o rural e urbano. Ele vai além de demarcações administrativas e definições demográficas, envolvendo também aspectos sociais, culturais e ecológicos.

Em 2007, os pesquisadores Alain Santandreu e Ivana Cristina Lovo identificaram 600 iniciativas de agricultura urbana e periurbana em 11 regiões metropolitanas do país pesquisadas. Tais experiências, espalhadas por todas as regiões do Brasil, se caracterizam pela diversidade. O plantio de alimentos e a criação de animais é praticado por indivíduos e famílias em variadas condições. No entanto, tem destaque a participação de grupos vulneráveis, como mulheres negras, desempregados, idosos, migrantes rurais e comunidades tradicionais.

Em Belém do Pará, famílias de indígenas, quilombolas e ribeirinhos se dedicam a atividades como pesca e coleta de açaí. Já em Salvador, organizações como a das Ervateiras do Outeiro realizam o extrativismo de plantas medicinais conforme saberes antigos. No sul do país, iniciativas de agricultura urbana e periurbana compõem redes marcadas pela colaboração. Em cidades do ABC Paulista, há a criação de hortas em espaços vazios, como terrenos de linhões de energia. A atividade agrícola existe há mais de um século no extremo sul paulistano, onde estão localizadas mais de 500 unidades produtivas. No Rio de Janeiro, é comum o plantio de ervas e plantas nas lajes das favelas. E em diversas periferias das grandes cidades, coletivos de agroecologia urbana e permacultura fomentam a prática.

Uma variedade de técnicas foi empregada ao longo do tempo no Brasil. Nos chamados “cinturões caipiras” de cidades como a São Paulo do século 19, gêneros como feijão, mandioca e milho eram produzidos de forma rústica, muitas vezes com métodos de baixo progresso técnico, como a queimada – técnica tradicional de influência indígena também chamada de coivara. Já no século 20, formaram-se no entorno de cidades os chamados “cinturões verdes”, marcados pela produção de gêneros perecíveis, como verduras, frutas e legumes (os hortifrutigranjeiros) e pelo emprego de fertilizantes químicos e agrotóxicos. Após um período de decadência da agricultura de cinturão verde, a prática agrícola começou a ser revigorada nos anos 2000 no país.

Foram introduzidas novidades técnicas, como o plantio orgânico e agroecológico, que não utiliza agrotóxicos. Alternativas de renda surgiram, como turismo rural e educação ambiental realizadas nos sítios agrícolas. Outra tendência é o uso de Pancs (plantas alimentícias não convencionais), como taioba, serralha, cambuquira e mangarito. Iniciativas como o manejo sustentável de plantas ameaçadas de extinção e práticas agroflorestais também têm entrado no repertório dos agricultores. Novas formas de distribuição de alimentos surgiram, como a organização de grupos de consumo responsável, marcados pela relação direta entre produtores e consumidores e pelo comércio justo.

Uma ampla gama de ações de apoio à produção, comercialização e regularização é necessária para que a agricultura seja viabilizada nas cidades e circunvizinhanças. É necessário promover assistência técnica, facilitar o acesso a mercados e à terra, disponibilizar crédito, dentre outros incentivos. O apoio pode vir do poder público, de organizações da sociedade civil e de entidades internacionais. Quando o plantio é realizado em áreas comuns, como ruas e praças, a governança pode se dar com o Estado centralizando regulações ou a partir da organização informal dos participantes.

As ações do Estado voltadas para a agricultura urbana e periurbana podem partir da iniciativa de “burocratas ativistas”, que buscam de forma proativa oportunidades para apoiar a prática. Mas também podem surgir da “cocriação” de políticas públicas entre atores estatais e não estatais. Nesses casos, ideias e demandas produzidas ao longo do tempo na relação entre poder público e sociedade civil se institucionalizam na forma de políticas públicas e espaços de participação. Com essas instâncias institucionais, as organizações da sociedade civil podem perenizar sua influência nas decisões estatais.

As ações voltadas para a agricultura urbana e periurbana tendem a envolver diferentes setores e níveis de governo. Os instrumentos federais costumam servir como indutores de ações locais. A Política Nacional de Meio Ambiente levou à criação de secretarias municipais do “verde” que têm sido responsáveis por iniciativas de apoio à agricultura. Já o Sisan (Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional) incentivou municípios a criarem planos de acesso a alimentos que abarcaram a agricultura urbana. E ações como o Pnae (Programa Nacional de Alimentação Escolar), que prioriza a compra de alimentos de pequenos agricultores, servem como incentivo para a agricultura em meio urbano. No entanto, uma política pública específica para o tema, o Programa Nacional de Agricultura Urbana e Periurbana, foi criada apenas em 2018.

Além dos marcos nacionais, ações específicas são criadas ao nível local. Em Sete Lagoas, cidade de cerca de 250 mil habitantes em Minas Gerais, o governo municipal gere há quase 40 anos o programa Hortas Comunitárias, que garante acesso à terra e assistência técnica para mais de 300 famílias de produtores. Outro exemplo é São Paulo, agraciada em 2016 com um prêmio de US$ 5 milhões pela Bloomberg Philanthropies, dado ao projeto Ligue os Pontos. A iniciativa permitiu a ampliação da assistência técnica a agricultores e a criação de uma plataforma que permite visualizar a cadeia da agricultura na cidade.

Podemos citar três dificuldades principais enfrentadas pela agricultura urbana e periurbana. Um primeiro entrave é institucional. Existe uma lógica conflitiva entre políticas urbanas, de responsabilidade municipal, e políticas ambientais, feitas primordialmente pelo governo estadual. Essa disjunção impõe a necessidade de negociação entre entes federativos que dificulta a integração entre políticas. Soma-se a isso a defasagem de instrumentos apropriados para lidar com as especificidades da agricultura nas bordas da cidade, aspecto já mencionado no item sobre o periurbano. Uma segunda barreira é de cunho político. Está no fato de a agricultura urbana e periurbana ser uma atividade marginal na agenda de políticas públicas, o que leva à paralisação e descontinuidade de ações em curso.

Um terceiro desafio é econômico. Trata-se da necessidade de compatibilizar a prática agrícola com objetivos de proteção ambiental, o que requer um aprimoramento técnico bastante custoso para agricultores familiares. Para dar escala à produção orgânica em uma pequena propriedade, estima-se que o investimento necessário seja da ordem de R$ 200 mil por hectare. Segundo cálculo do Instituto Escolhas, o custo da transição ecológica de todas as áreas cultivadas com culturas temporárias na Região Metropolitana de São Paulo demandaria investimento de R$ 2,5 bilhões.

Vimos nos tópicos anteriores que o reconhecimento da agricultura urbana e periurbana deve-se à atuação proativa de técnicos do poder público em interação com atores da sociedade civil. As burocracias e instituições que dão ensejo à atuação desses atores estatais e societais vêm sendo criadas de forma gradual nas cidades brasileiras. Esse processo paulatino de institucionalização, ainda que lento, amplia as capacidades do Estado para lidar com problemas e alcançar soluções.

As chamadas “capacidades estatais” podem ser observadas em três dimensões. A primeira é a técnica-administrativa, caracterizada por burocracias competentes, recursos disponíveis e mecanismos de coordenação. A segunda é a político-relacional, cristalizada em canais de interlocução entre Estado e sociedade civil. E a terceira é a cognitiva, marcada por novas formas de olhar a agricultura urbana e periurbana que passam a estruturar as políticas públicas. Assim, a resiliência das iniciativas de apoio à agricultura frente à dinâmica política de paralisação das ações pode aumentar conforme são criados instrumentos de política e instâncias participativas. E conforme são institucionalizadas novas ideias sobre a prática. Some-se a isso o fortalecimento das redes de atores que circundam a temática da agricultura na cidade.

Dentre os múltiplos impactos sociais que a atividade pode provocar estão a geração de renda e emprego e a alimentação mais saudável. A qualificação de unidades produtivas existentes na Região Metropolitana de São Paulo teria o potencial de abastecer com verduras e legumes 20 milhões de pessoas por ano – quase a totalidade da população da região – e criar 180 mil novos postos de trabalho na metrópole. O plantio em periferias combate os desertos e pântanos alimentares – vizinhanças com acesso limitado a alimentos saudáveis ou acesso facilitado a ultraprocessados.

Um risco, contudo, que vem sendo apontado é o da “gentrificação verde”. O termo se refere à saída de residentes de baixa renda dos locais em que vivem devido à valorização do preço da terra provocado pela criação de bolsões sustentáveis. Para conter tal tendência, têm surgido iniciativas que visam garantir a permanência de agricultores de menor renda. As ações buscam viabilizar a compra de terrenos que antes eram arrendados pelos produtores, situação que os deixava à mercê da especulação fundiária.

A agricultura urbana e periurbana pode proporcionar diferentes ganhos ambientais. Os circuitos curtos evitam o deslocamento dos alimentos por longas distâncias, promovendo redução das emissões de gases de efeito estufa. A atividade também está associada à prestação de serviços ecossistêmicos. A proteção de nascentes propicia a produção de água. A manutenção da permeabilidade do solo leva à mitigação de inundações. A constituição de áreas verdes permite a redução das ilhas de calor. O manejo sustentável do solo possibilita a regulação da erosão. E resíduos orgânicos gerados na cidade podem ser reaproveitados em hortas e sítios na forma de composto.

Há, contudo, alguns riscos ambientais que merecem atenção. A poluição do ar pode atingir hortas próximas às ruas e avenidas, contaminando os vegetais que servirão de alimento. Já o cultivo feito em locais sem sistemas de tratamento de esgoto expõe quem planta e quem consome os alimentos a doenças de veiculação hídrica, como as que causam diarreia. Por esse motivo, autores que estudam o tema defendem a importância de políticas de gestão de risco em iniciativas de agricultura urbana e periurbana.