9 pontos sobre ‘custo aluno qualidade’ e investimentos em educação

Marina Pan Chacon Liberman

FOTO: Tamarcus Brown
Quanto custa oferecer uma educação pública de qualidade? Quais são os parâmetros que definem o montante do orçamento destinado à educação? Quanto cada estudante custa ao Estado brasileiro? Entenda pontos centrais sobre o tema

A educação é um dos pilares das políticas públicas sociais no Brasil, sendo um direito assegurado desde a Constituição Federal de 1988. A LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional), de 1996, regulamenta essa política, definindo como dever do Estado ofertar educação básica, pública e gratuita para toda a população de 4 a 17 anos – da educação infantil até o ensino médio –, e para todos(as) os(as) que não a concluíram na idade própria.

Nas últimas décadas, o Brasil experimentou um processo significativo de ampliação da oferta pública escolar, incorporando um universo de brasileiros(as) que outrora não tinha acesso à educação básica. Entretanto, é consenso a necessidade de que o país promova saltos mais substantivos no que diz respeito a qualidade e equidade.

Para que isso seja realizado, é necessário financiamento adequado para organização das redes municipais, estaduais e federais de ensino. Nesse cenário, faz-se fundamental a discussão em torno da definição de parâmetros sobre quanto custa a oferta de um ensino de qualidade. Esse cálculo do chamado “custo aluno qualidade”, no entanto, é extremamente complexo e envolve uma discussão conceitual, política e de princípios. A seguir, destacamos 9 pontos a serem observados na discussão.

1. O que é “custo aluno qualidade”?

O conceito “custo aluno qualidade” ainda é polissêmico na agenda da educação. Isso porque não houve um pacto entre governo e sociedade a respeito do tema. Em linhas gerais, é o valor que precisa ser investido anualmente pelo governo, por estudante de cada etapa e modalidade, para garantir que ele(a) receba uma educação de qualidade. Ou seja, é um indicador de quanto recurso orçamentário deve ser empenhado para assegurar que estudantes tenham uma educação de qualidade e com equidade, independente da rede à qual estejam vinculados(as). Para calculá-lo, é antes necessário chegar a outro consenso que envolve os parâmetros mínimos de qualidade da educação que está sendo ofertada. Os próximos pontos vão tratar justamente do processo de pactuação desses parâmetros e dos respectivos custos associados a eles.

2. O que a legislação brasileira diz sobre o “custo aluno”?

A Constituição de 1988, em seu artigo 206, institucionaliza a importância de se definir um padrão mínimo de qualidade para a oferta do ensino. Mais adiante, a LDB de 1996 estabelece “padrões mínimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem”. A lei determina ainda que o custo “será calculado pela União ao final de cada ano, com validade para o ano subsequente, considerando variações regionais no custo dos insumos e as diversas modalidades de ensino”. Por trás dessa discussão sobre padrões está a ideia de insumos mínimos necessários e, por consequência, de um custo atribuído a eles.

3. O que o Plano Nacional de Educação estabelece para o “custo aluno”?

O atual Plano Nacional de Educação (2014 a 2024) também menciona a questão na meta 20, referente ao financiamento da educação. Dentre as estratégias para atingi-la, está a criação do CAQi (Custo Aluno-Qualidade inicial) e, posteriormente, do CAQ (Custo Aluno-Qualidade), bem como o desenvolvimento de estudos e acompanhamento regular dos custos e investimentos por aluno pelo Inep (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira). Outra estratégia prevê a complementação de recursos pela União para estados e municípios que não atingirem o patamar mínimo de custo. Importante dizer que as datas para criação do CAQi (2016) e do CAQ (2017) não foram cumpridas.

4. O que o governo federal já fez em termos de formulação e implementação do “custo aluno qualidade”?

Em 2005, o Inep publicou um estudo reunindo artigos que analisam fontes de recursos de escolas públicas consideradas de qualidade e os componentes do custo aluno anual, além de levantar características de organização e gestão. Cinco anos mais tarde, em 2010, o CNE (Conselho Nacional de Educação) elaborou parecer com proposta de normas para aplicação dos padrões mínimos de qualidade estabelecidos pela LDB, baseado nas propostas feitas pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação, que vinha trabalhando o conceito desde 2002. O parecer, no entanto, ainda deixou dúvidas quanto à implementação e à viabilização dos cálculos.

Em resposta às lacunas desse parecer e às estratégias do Plano Nacional de Educação, em 2015 o MEC criou um Grupo de Trabalho composto por membros da Secretaria de Educação Básica, Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, Inep e Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino, que elaborou um relatório com observações e sugestões acerca da implementação do CAQ. O grupo deu um grande passo ao criar uma agenda consistente com diversos atores chaves no debate. Mesmo com esse esforço, novamente não foi possível pactuar a política. Em 2019, foi feito um reexame do parecer do CNE, no qual o órgão se declarou incompetente para definir o valor financeiro e a precificação do CAQi.

5. Qual proposta mais avançou e o que ela diz?

A proposta que mais avançou é a da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, que define o CAQi como o valor mínimo de recursos a ser investido por aluno(a) em cada etapa e modalidade da educação básica pública para garantir um patamar mínimo de qualidade. Já o CAQ seria o patamar ideal, mais próximo dos países considerados referências em educação. A proposta determina as premissas para construção dos indicadores, bem como os passos para se chegar ao valor em cada rede. Leva em conta uma lista de insumos e condições materiais, além da remuneração dos(as) profissionais da rede, baseada no Piso do Magistério acrescido de um adicional de 30% para atingir uma média salarial, o que acaba desconsiderando um debate complexo sobre planos de carreiras e diretrizes para valorização docente.

Em 2011, a Universidade Federal do Paraná e a Universidade Federal de Goiás desenvolveram uma primeira versão de um simulador do Custo Aluno Qualidade, baseado na proposta da Campanha. O projeto recebeu inclusive incentivos do MEC. O SimCaq visa fazer diagnósticos da realidade educacional das redes e mensurar o orçamento necessário para implementação do CAQ.

6. O que o Fundeb e o Sistema Nacional de Educação têm a ver com a discussão de “custo aluno”?

Em 2020, foi aprovada a Emenda Constitucional 108, que tornou permanente o Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), maior e mais importante mecanismo de financiamento da Educação. A emenda determinou a adoção do CAQ como referência para o estabelecimento do padrão mínimo de qualidade da educação, tornando, portanto, o “custo aluno” constitucional. Assim, prevê-se que tanto o padrão mínimo de qualidade quanto o “custo aluno” sejam pactuados conforme definido em lei complementar ao artigo 23 que, por sua vez, prevê a instituição do Sistema Nacional de Educação. Com isso, o CAQ seria mais uma ferramenta, junto ao Fundeb, para perseguir o financiamento adequado da educação pública, estabelecendo prerrogativas e deveres para cada ente.

7. Quais os principais pontos de atenção no debate acerca do “custo aluno”?

Considerando que esse debate já dura um bom tempo, é possível fazer um levantamento de algumas lacunas em suas propostas. Sob o ponto de vista dos princípios por trás do cálculo, é preciso avançar em análises que mensurem o potencial impacto na equidade do ensino. A fórmula de cálculo deve ao mesmo tempo garantir que a heterogeneidade das redes seja contemplada e que os distintos níveis de maturidade administrativa e orçamentária não sejam mascarados. O olhar exclusivo para insumos pode desviar a atenção dos resultados educacionais e pedagógicos e, inclusive, inibir iniciativas inovadoras de gestores(as). Isso porque o controle da política passa a ser por meio de uma lista pré-fixada de padrões, gerando insegurança para gestores(as) que queiram optar por outras ações. O Todos Pela Educação fez duas análises importantes jogando luz sobre esses desafios do CAQ.

8. Quais os principais desafios para operacionalizar o “custo aluno”?

Em termos de operacionalização, não foi definido qual órgão será responsável por qual parte dos complexos processos que envolvem os cálculos do “custo aluno”. Isso gera uma série de perguntas para as quais ainda não há respostas. O governo federal criará um sistema para cálculo, atualização e monitoramento dos custos? Esse sistema será passível de customização pelas redes? Elas serão capacitadas para inserir os dados da forma correta e comparável? Quem irá fiscalizar o cumprimento da política? Quem atualizará os estudos que servirão de base para a métrica de cálculo? Como a sociedade civil será envolvida em termos de controle social? Quando as redes não atingirem o valor do CAQ, o que acontecerá? O(A) gestor(a) será punido(a) ou será dever de outros entes a complementação dos recursos?

9. Quais os próximos passos para a implementação do “custo aluno”?

Precisamos avançar nos estudos acerca da viabilização do “custo aluno”, garantindo evidências sólidas para embasar a discussão e possibilitar a criação de boas propostas – o que demanda um olhar colaborativo de atores do governo e da sociedade civil. Em paralelo, é fundamental caminhar na construção de um Sistema Nacional de Educação. O pacto federativo pressupõe que os entes trabalhem de forma conjunta e colaborativa, à luz do que vemos na saúde e na assistência social. O Projeto de Lei Complementar 25/2019 da Câmara dos Deputados e o Projeto de Lei Complementar 235/2019 do Senado versam sobre a criação do Sistema Nacional de Educação, e podem ser um passo importante para a definição do custo aluno, que deverá ser posteriormente regulamentado em uma lei própria.

BIBLIOGRAFIA

Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

Lei n. 9394/1996.

Ministério da Educação. Plano Nacional de Educação. Disponível aqui.

INEP/MEC. 2005. Custos e condições de qualidade da educação em escolas públicas: aportes de estudos regionais. Disponível aqui.

Ministério da Educação. 2010. Parecer CNE/CEB n. 8/2010.

Campanha Nacional pelo Direito à Educação. Disponível aqui.

GT CAQ – Portaria 459/2015. Relatório Final. Disponível aqui.

Ministério da Educação. 2019. Parecer CNE/CNE n. 3/2019.

Campanha Nacional pelo Direito à Educação. 2018. O CAQi e o CAQ no PNE: quanto custa a educação pública de qualidade no Brasil? Disponível aqui.

Simulador de custo-aluno qualidade. Disponível aqui.

Emenda Constitucional n. 108 de 26 de agosto de 2020.

Todos pela Educação. 2020. Análises do Todos pela Educação sobre o CAQ no novo Fundeb. Disponível aqui.

Projeto de Lei Complementar n. 25/2019.

Projeto de Lei Complementar n. 235/2019.

Marina Pan Chacon Liberman é analista de políticas educacionais do Instituto Unibanco. Possui graduação em administração pública pela AESP/FGV (Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas) e é mestranda em gestão e políticas públicas na mesma instituição. É pesquisadora convidada do CPTE (Centro de Pesquisa Transdisciplinar em Educação) do Instituto Unibanco.

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