8 pontos sobre a valorização da terra em grandes projetos urbanos

Os mecanismos de compensação pública são uma forma de compensar o Estado pela valorização de territórios que, apesar de ter sido provocada por políticas públicas, concentra a maior parte do sobrelucro na iniciativa privada 1 – sejam proprietários de terras ou incorporadores e construtoras. Trata-se, portanto, de uma forma de retornar para o Estado parte do investimento público destinado a determinado local.

Para compreender o conceito, podemos imaginar, por exemplo, como a decisão do Estado em requalificar uma região da cidade impacta o valor dos terrenos 2 na área. De uma maneira geral, as constantes transformações das cidades geram esse tipo de impacto, desde a construção de novas avenidas ou de centralidades comerciais e residenciais até os grandes projetos de renovação urbana, em que o Estado investe volumosos recursos públicos para qualificar certa região tornando-a mais atraente para o mercado e elevando os valores da terra.

O conceito de contrapartida pública parte do pressuposto de que, dado que o investimento inicial é público e associado a políticas públicas específicas, o Estado deve produzir regulações para que os benefícios não sejam exclusivamente privados. Logo, a contrapartida diz respeito à forma como o Estado recupera as valorizações do investimento empreendido naquele território e as converte em benefício público e coletivo. Isso implica, inclusive, a participação cidadã sobre as definições de como a contrapartida pública deve ser reinvestida no território. Também conhecida como value capture, gestão social da terra (Santoro, 2005), ou ainda gestão ou recuperação das mais-valias fundiárias, a contrapartida pública trata então dos instrumentos usados para recuperar para a coletividade parte dos benefícios produzidos pela intervenção pública nos territórios.

No Brasil, a partir da aprovação do Estatuto da Cidade, o plano diretor se tornou a peça central para a gestão dos territórios nas cidades. Ele é, portanto, também central para compreender os mecanismos de contrapartida pública, uma vez que os instrumentos que regulam a terra urbana devem estar definidos nele.

A outorga onerosa é o mecanismo criado para que o Estado recupere parte da valorização obtida pela promoção de alterações em um terreno. Por meio dela, o Estado concede o direito de mudança no seu uso (por exemplo, comercial ou residencial) , e no seu aproveitamento – que diz respeito a quanto é possível construir dentro de determinada metragem, sempre seguindo as definições previstas no plano diretor da cidade. Ambas as alterações são concedidas mediante o pagamento da outorga onerosa, e o valor arrecadado pela venda de outorga deve ser necessariamente destinado a finalidades urbanas e coletivas, mas é de uso livre em toda a cidade.

Já na operação urbana consorciada — quando o Estado promove a valorização fundiária por meio de uma política de renovação urbana –, as contrapartidas arrecadadas devem ser reinvestidas dentro do mesmo perímetro da operação.

Em 2001 o país regularizou um novo mecanismo de arrecadação no caso das operações urbanas consorciadas, os Cepacs (Certificado do Potencial Adicional de Construção), que autorizam a criação de solo virtual em todo o perímetro da operação. A diferença do solo virtual é que ele deixou de estar vinculado a um lote de terra específico, como era o caso da outorga onerosa, e tornou-se um título que vale para todo o perímetro da operação urbana consorciada. Com a desvinculação do certificado em relação a um terreno predeterminado, eles passaram a ser comercializados no mercado em leilões da bolsa de valores e de futuros. Como qualquer título financeiro, seu preço é variável. Com isso, o mercado começou a estocar certificados de determinadas operações urbanas consorciadas, além de estocar terras, para especular sobre a sua valorização futura.

Com essa lógica especulativa, as operações urbanas consorciadas se tornaram atreladas à mercantilização das terras. Isso trouxe prejuízos fundamentais, como desincentivos para a reserva de terras 3 para políticas habitacionais destinadas à população de baixa renda. Por outro lado, essa mesma lógica tornou o ciclo de arrecadação pública mais curto, uma vez que aumentou a demanda por certificados, fazendo com que o reinvestimento no território fosse antecipado. Ou seja, se antes o investimento público era anterior ao interesse privado, a possibilidade de especular com os certificados fez com que o mercado antecipasse o seu interesse, antecipando assim a arrecadação pública. Torna-se central, portanto, o debate sobre as regras de cada operação urbana para a priorização do reinvestimento, e, especialmente, para a participação da sociedade (e em especial a população impactada pelo projeto) na sua definição.

Até certo ponto, e com uma variação relevante entre casos.

Tanto o plano diretor quanto as operações urbanas consorciadas preveem processos participativos nas etapas de formulação e de implementação das políticas. No caso das operações, o Estatuto da Cidade determina como diretriz a criação de conselhos participativos, que se tornam espaços de mediação de interesses entre o poder público e os demais atores interessados na política, estabelecendo um ambiente institucional específico para esse fim.

Embora todas as operações urbanas devam criar um conselho participativo, as definições a respeito do funcionamento dessa instituição variam em cada caso, influenciando de forma distinta a capacidade da população de afetar o instrumento e o projeto urbano. Em São Paulo, por exemplo, a regulamentação prevê a convocação da sociedade civil organizada nos conselhos das operações urbanas de forma paritária, e cabe ao conselho participativo deliberar quanto à priorização de investimentos na região a partir da arrecadação obtida na operação. É interessante destacar o caso da operação urbana Água Branca, em que houve eleição por parte dos moradores. O processo é distinto do que ocorre no Rio de Janeiro, em que os representantes da sociedade civil são indicados pelo poder público 4 sem mecanismos de consulta.

São Paulo foi a cidade pioneira 3 na instituição de operações urbanas, que assumiram um papel importante como fonte de arrecadação de recursos. Isso porque, apesar de o orçamento da cidade ser o maior do país, grande parte da verba está atrelada a políticas e repasses, restando pouco para uso discricionário pelo Executivo municipal caso precise, por exemplo, investir em obras de infraestrutura urbana ou habitação. Nesse sentido, a operação urbana consorciada pode, por meio da compensação pública obtida com a venda de Cepacs, ser uma importante fonte de recursos para políticas urbanas.

No entanto, há uma importante crítica quanto à possibilidade de as compensações públicas serem de fato utilizadas de forma redistributiva, priorizando a redução da desigualdade de acesso a políticas e infraestruturas urbanas na cidade. A partir da experiência de São Paulo, parte da literatura sobre operações urbanas sustenta que as compensações, além de serem meramente residuais, não foram redistributivas, 5 uma vez que o instrumento foi implementado apenas em partes da cidade que já têm elevado valor de mercado, portanto têm pequena influência sobre as populações de mais baixa renda. Ou seja, a ausência de propostas da gestão municipal de fazer operações em regiões mais heterogêneas, incluindo territórios com maiores carências de investimento, prejudica a redistribuição dos recursos arrecadados. Nesse sentido, o instrumento tem um efeito de aumentar a desigualdade, uma vez que concentra territorialmente os investimentos.

Além disso, a maior parte do recurso arrecadado com a venda de Cepacs em São Paulo se destina à realização de obras, e não à construção de moradias para população de baixa renda. Adicionalmente, a valorização nos territórios estimula processos de gentrificação, expulsando populações mais pobres da região (ver pergunta 7).

No caso das operações urbanas, além de definição de perímetros heterogêneos, é possível reservar parte do recurso para a construção de habitação de interesse social. O Estatuto da Cidade tem como diretriz que as operações urbanas destinem pelo menos 10% dos recursos arrecadados justamente à construção de unidades habitacionais de interesse social – embora esse seja mais um elemento que depende de regulamentação do município. Em São Paulo, desde 2014, esse percentual é definido em 25% 3, mas no Rio de Janeiro a lei que institui a operação urbana do Porto Maravilha não prevê qualquer reserva de valores para habitação social.

Mesmo no caso de São Paulo, em que há reserva de recursos, para que o investimento em política habitacional se torne realidade é necessário considerar a implementação dos projetos e a priorização dos recursos arrecadados, garantindo um processo com participação social. Isso porque há uma pressão econômica 1 2 3 para que o recurso seja inicialmente destinado às obras de melhoria e qualificação da região, de forma a estimular a valorização imobiliária, e, com isso, acelerar o processo de venda e arrecadação de Cepacs.

Por outro lado, quanto mais tardia a aplicação de recursos para habitação social, maior a pressão habitacional dos processos de gentrificação, além de possíveis remoções de famílias, variando caso a caso. Além disso, caso os terrenos para a construção da habitação social não tenham sido reservados desde o início da operação, mais caro será para adquiri-los, e pior será a sua localização dentro do perímetro delimitado. Portanto, por esses e outros conflitos, torna-se central a participação da sociedade e, em especial, da população impactada pelos projetos na sua implementação.

Existem diversos modelos de compensação pública, ou value capture – como é o termo em inglês –, que variam de acordo com o sistema de planejamento em cada país, mas que têm em comum o entendimento de que é direito do Estado capturar para si parte da valorização imobiliária produzida pela sua ação sobre o território. Esses modelos, no entanto, têm importantes variações tanto sobre as normas do processo de arrecadação, quanto sobre as definições em relação à utilização do recurso arrecadado.

No Reino Unido, onde a tradição de planejamento urbano é referência para estudos, o modelo é descentralizado em torno de “autoridades de planejamento” 6 7 estabelecidas dentro de boroughs (governos locais dentro das cidades, eleitos diretamente pela população residente). Cabe a essas autoridades receber propostas de empreendimentos e aprová-las ou não, mediante negociação de compensações públicas junto aos investidores privados.

Essas contrapartidas, também chamadas de planning gains, devem incluir alguns tipos de recursos.

O primeiro é habitação social, com um percentual que é negociado entre a autoridade de planejamento e o construtor, seguindo as diretrizes políticas determinadas pelo governo local e a viabilidade do empreendimento, determinada por um cálculo da taxa de lucro do empreendedor.

O segundo é uma taxa de investimento para a comunidade (community infraestructure levy, ou CIL na sigla em inglês), cujo valor é determinado por uma fórmula que varia de acordo com o tamanho do empreendimento. Os recursos arrecadados pelo CIL devem ser investidos pela autoridade de planejamento a partir de uma lista de projetos prioritários que é formulada por meio de mecanismos de consulta junto à comunidade.

Por fim, há o mecanismo chamado sessão 106, que determina um valor a ser pago ou uma série de medidas a serem realizadas diretamente pelo empreendedor, e que visam a mitigar os impactos gerados pelo projeto. Ou seja, trata-se de uma medida de mitigação de impacto, não uma estratégia de planejamento para demandas já preexistentes na comunidade. Ela pode incluir, por exemplo, a construção de novas creches ou unidades de saúde para adequar os serviços públicos da região à nova população que passará a residir no local, com a construção de tantos novos apartamentos residenciais.

Se um novo empreendimento vai construir, por exemplo, 1.000 novas unidades residenciais, a negociação da sessão 106 vai ser em torno do impacto gerado por esse empreendimento sobre o tráfego ou a mobilidade urbana, considerando, por exemplo, a necessidade de novas vias. A negociação pode discutir também se será necessário construir um novo berçário para as famílias que irão viver nessas unidades, ou espaços abertos, ou novas escolas, sempre de acordo com a proporção de impacto gerado pelo novo empreendimento.

Uma importante crítica feita ao sistema de compensação pública britânico se refere à fragilidade da negociação 8 lote a lote realizada de forma direta entre empreendedores privados e autoridades locais. Isso porque as autoridades locais sofrem pressão para atrair empreendimentos privados às suas regiões, prejudicando, com isso, a sua capacidade de negociação sobre as compensações.

Para entender por que os projetos de renovação urbana são criticados e taxados de excludentes, é preciso compreender o conceito de gentrificação, entendido como a troca populacional de determinada região de uma cidade, com a saída de grupos de mais baixa renda e a entrada de grupos com renda superior.

Dependendo do projeto político da cidade, esse processo, que é em si excludente, é visto como desejável, ou como indicador de renovação, e daí a associação entre renovação urbana e exclusão 9. Segundo esses projetos, os novos ambientes construídos atrairão investimento financeiro com iniciativas imobiliárias, e a disseminação da população mais pobre produzirá melhores indicadores sociais para a região. É evidente a crítica a esse projeto do ponto de vista de uma visão de cidade mais justa e inclusiva, já que nesse caso a melhoria dos indicadores sociais não ocorre como resultado de redistribuição ou de melhora na qualidade de vida dessa população, mas de mobilidade de uma população que não se encaixa mais em determinado local, pois não consegue acessar mais as moradias, os empregos ou até novos serviços criados na região.

Do ponto de vista do processo imobiliário, é importante considerar que, para os ciclos de investimento e produção imobiliária, as áreas relativamente mais pobres são aquelas mais atraentes, 1 pois têm maior potencial para maximizar os lucros sobre a terra – ou seja, ampliar de forma mais intensa o valor do metro quadrado. Isso implica necessariamente o aumento do custo de moradia para a população local e, muitas vezes, caso não haja políticas específicas para habitação social, a inviabilidade de permanência no local. Mas para além da moradia, há outros fatores implicados nesse processo que dizem respeito ao emprego e ao consumo nessas regiões.

No Brasil a rentabilidade de empreendimentos de alto padrão implica privilegiar a construção de empreendimentos comerciais cuja ocupação pode ser mais lenta, e que não necessariamente respondem às demandas da região do ponto de vista do deficit habitacional ou de empregos — que são condicionados, por exemplo, à alta qualificação da mão de obra. Logo, além de prejudicar a perspectiva habitacional, esse processo responde a um processo de desenvolvimento econômico local pouco planejado e ditado pelo mercado, que constrói empreendimentos de acordo com as taxas de rentabilidade e não com as demandas de emprego ou habitação local.

Há, por fim, um processo cultural, descrito por mudanças nos tipos de serviços e de lojas que são oferecidas nos bairros. Não apenas as lojas se tornam mais caras e menos acessíveis para a população local, mas há mudanças nos tipos de produtos 10 e de serviços que disponibilizam, relacionados ao senso de pertencimento em uma região.

De uma perspectiva da política pública, a literatura vem debatendo possíveis respostas para a gentrificação, como subsídios estatais para serviços importantes, zoneamento social (como por exemplo a delimitação de Zonas Especiais de Interesse Social, destinadas à promoção de habitação de baixo custo), regulamentações específicas para conter o valor do aluguel ou determinar usos comerciais e residenciais e empreendimentos, além da compensação pública.

Grandes projetos de regeneração urbana concentram altos investimentos públicos em perímetros delimitados de uma cidade, a partir de estruturas institucionais robustas, que preveem, em alguma medida, a recuperação do investimento por meio das medidas de compensações públicas. Isso esquenta a discussão sobre o quão redistributivo um projeto de renovação urbana pode ser.

De uma maneira geral, é importante considerar que a compensação pública é residual e por si só não garante um aspecto redistributivo aos projetos. No entanto, é importante que os projetos sejam analisados caso a caso. Devem ser considerados o montante de investimentos públicos, os formatos institucionais específicos, que resultam de processos históricos e contextos políticos singulares, as lógicas especulativas de busca pela valorização imobiliária e a dependência do mercado, que tornam a equação complexa. Com isso, existe uma importante variação entre cenários e diferentes usos de instrumentos de renovação urbana que interferem em seu potencial redistributivo.

Betina Sarue é doutoranda em Ciência Política na USP (Universidade de São Paulo), com estágio de doutoramento no King's College London Brazil Institute. Mestre em ciência política pela USP com ênfase em políticas públicas e política urbana e pesquisadora júnior do CEM-CEBRAP (Centro de Estudos da Metrópole). Graduada em Ciências Sociais pela USP (2012) e em comunicação social com habilitação em jornalismo pela PUC-SP (Pontifícia Universidade Católica de São Paulo) (2009). Tem experiência em gestão de projetos na sociedade civil, organismos internacionais e setor público especialmente na área de participação social e desenvolvimento local. Suas áreas de interesse são políticas públicas, política urbana e grandes projetos urbanos.