Fundeb: a importância da complementação da União para redução das desigualdades educacionais

A política de fundos transformou a lógica de financiamento da educação ao instituir um mecanismo de redistribuição de recursos entre estado e seus municípios conforme a oferta de matrículas. O fundo é um mecanismo de colaboração federativa de recursos dentro do território de cada estado, em que todos os entes colocam parte de seus impostos em uma única cesta, dividida conforme o número de matrículas ofertadas por cada rede de ensino pública. Com mais alunos e menor capacidade de arrecadação, os municípios foram os grandes ganhadores dessa política. Os estados, por sua vez, ao transferirem recursos para as redes municipais, reduziram a capacidade de financiamento de sua própria rede, responsável prioritariamente pelo ensino médio e parte do fundamental.

A política de fundos de recursos para educação iniciou-se com o Fundef, que entrou em vigor em 1998. O fundo proporcionou a redistribuição de recursos estaduais e municipais dentro de cada estado, mas, com reduzida complementação da União (VAZQUEZ, 2005), pouco fez pela redução da desigualdade entre os estados mais ricos e os mais pobres. Além disso, o foco no ensino fundamental deixou de fora da distribuição de recursos outras etapas, como o ensino médio e a educação infantil.

Em 2006, em uma negociação entre diferentes grupos da sociedade civil e o governo federal, o Fundeb ampliou o escopo do fundo para toda a educação básica, incluindo ensino médio, educação infantil e educação de jovens e adultos. Para isso, houve ampliação dos recursos estaduais e municipais vinculados ao fundo 2 e a garantia de complementação da União com 10% do valor total, distribuído entre os estados com menor disposição de recursos por aluno — nos últimos anos foram beneficiados nove estados 3. No entanto, assim como o Fundef, o Fundeb foi mais eficaz na redução das desigualdades dentro de cada estado que no combate às desigualdades interestaduais.

Ainda assim, o Fundeb, de maneira distinta do Fundef (Fundo de Manutenção e Valorização do Ensino Fundamental), teve na garantia de complementação da União a possibilidade de reduzir desigualdades entre unidades da federação. O aumento da equidade no âmbito dos municípios brasileiros é bastante discutido (Tanno, 2017; Cruz et al. 2019). Ocorre que pouca atenção tem sido dada à oscilação do financiamento educacional nos governos estaduais, que são perdedores líquidos da política de fundos, ou seja, colocam mais recursos no fundo educacional do que recebem dele (FARENZENA, 2012). Ainda há muito o que se fazer em termos de equidade do sistema, principalmente se quisermos universalizar de fato o ensino médio — 36,5% dos brasileiros com 19 anos não concluíram esta etapa de ensino. A discussão do novo Fundeb abre oportunidade para melhorarmos a distribuição do financiamento da educação básica no Brasil.

Durante o período de 2009 a 2018, na vigência do Fundeb, ocorreram dois movimentos importantes para a oferta estadual de políticas educacionais: a) aumento da arrecadação dos estados (ver mapa 1) e b) redução de matrículas na educação básica na maior parte das redes estaduais (ver mapa 2).

O aumento da arrecadação dos estados, é importante destacar, não se deu na mesma proporção em todas as regiões. Entre 2002 e 2018, as receitas de Norte, Nordeste, Norte e Centro-Oeste cresceram mais que Sul e Sudeste, região historicamente mais rica 4.

Por outro lado, mudanças demográficas do país e ajustes entre estados e municípios na oferta do ensino fundamental levaram à queda na demanda por matrículas nas faixas etárias ofertadas pelas redes estaduais (ver mapa 2). Enquanto isso, houve ampliação na oferta escolar para a faixa de 0 a 4 anos, atendida majoritariamente pelos municípios.

Com esses dois movimentos, a existência do Fundeb nesse período implicou o crescente repasse dos recursos vinculados à educação básica dos estados para os municípios, incrementando a condição dos entes estaduais de perdedores líquidos da política de fundos.

A tabela a seguir, construída a partir dos dados de 20 estados 5, evidencia distintas situações de capacidade de financiamento, com base em três cenários de receitas 6 para a educação: a) receita da UF por aluno/ano, se o estado mantivesse seus recursos próprios vinculados à educação sem o Fundeb; b) se o estado distribuísse recursos para os municípios (Fundeb), mas não houvesse complementação da União e c) com o Fundeb e a complementação de 10% da União para os fundos estaduais de menor valor aluno/ano.

O primeiro ano em que o Fundeb funcionou com 100% dos alunos da educação básica e 100% das receitas subvinculadas 7 foi 2009. Nesse ano, a amplitude de valores por aluno, ou seja, a razão entre o maior e o menor valor por matrícula entre as 20 UFs pesquisadas, é menor no cenário em que os recursos estaduais não são redistribuídos com os municípios (A).

A desigualdade, mostrada pela amplitude (quanto maior a amplitude maior é a desigualdade), aumenta quando a redistribuição com municípios pelo Fundeb é realizada (B). Entretanto, e este é um detalhe importante, a desigualdade entre os estados é amenizada com a complementação da União (C), que incrementa os recursos dos estados com menores valores por aluno/ano.

Em 2018, a alteração de cenários deixa ainda mais clara a importância da complementação da União para a redução da desigualdade entre as receitas estaduais de educação. O primeiro cenário, correspondente à ausência do Fundeb, tem uma amplitude de 2,27 em 2018, mais alta que em 2009 por conta tanto do aumento de arrecadação quanto da queda de matrícula nas redes estaduais, que aconteceu de maneira desigual entre estados. A complementação da União garante o aumento dos menores valores, e assim reduz a amplitude da diferença entre os recursos estaduais para 1,98.

As figuras a seguir ilustram essa evolução entre 2009, 2014 e 2018 entre os diferentes estados estudados 8.

O valor que os estados teriam disponível para gastar com cada um de seus alunos da educação básica, considerando o percentual de gasto com educação a partir de sua arrecadação de impostos e transferências (ver linha roxa nos gráficos), é maior que o montante que fica com as redes estaduais após a redistribuição dos recursos com os municípios (ver linha verde-clara). De um lado, isso significa que os governos estaduais estão garantindo mais igualdade entre as receitas aplicadas por aluno em sua rede e nas redes municipais de seu território, que recebem os recursos dessa diferença. Dessa maneira, a política de redistribuição dos recursos dentro de fundos estaduais aprofundaria ainda mais a desigualdade entre os estados. No entanto, com a complementação da União para os estados com menor disponibilidade de receita por aluno, essa situação é revertida para um cenário de menor desigualdade também na esfera estadual (ver linha verde-escura).

Apesar de a complementação da União em 10% do Fundeb reduzir a desigualdade, o valor final por aluno entre os diferentes estados ainda está distante da equidade, como mostra o gráfico a seguir. Em 2018, após receber a complementação da União, o Piauí tinha receita por aluno de R$ 4.770,01. Já Goiás dispunha de R$ 9.448,63 por aluno ao ano.

Como foi o caso em 2006, a PEC 15/2015, que propõe um novo Fundeb, abre a oportunidade de instituir um mecanismo aprimorado para reduzir desigualdades também entre estados. A complementação financeira da União, como demonstrado, tem papel preponderante na garantia da equidade de recursos entre as diferentes unidades da federação. A ampliação dessa majoração para 23% do total dos fundos sem o uso do salário-educação, como a proposta aprovada na Câmara dos Deputados, é um passo importante para chegarmos a um cenário final mais equânime.