As cidades explicadas em 10 questões

Eduardo Marques, Magaly Pulhez, Betina Sarue, Guilherme Minarelli, Marcos Campos e Samuel Ralize

Como funciona o governo municipal? Quais são os efeitos da segregação espacial? Veja como pesquisas respondem a dez questões sobre o meio urbano

Cerca de 85% da população brasileira vive em cidades e 48% em aglomerações urbanas com mais de um milhão de habitantes ou regiões metropolitanas. O país tem a maior e a quarta maior metrópoles da América Latina (São Paulo, empatada com a cidade do México; e o Rio de Janeiro), assim como nada menos do que 10 aglomerações com mais de 3 milhões de habitantes. Isso corresponde a 12 das 20 maiores cidades da América Latina. Apesar disso, nossa maior cidade tem cerca de 10% da população do país. O que é uma concentração baixa para os países do Sul Global e da América Latina. Somos então um país urbano, mas além disso um país com várias cidades muito grandes, compondo uma ampla e complexa rede urbana.

Ninguém duvida da escala dos desafios embutidos nesses números em termos de prover regularmente serviços e políticas, fazendo com que as cidades funcionem. Entretanto, a questão do governo das cidades e o desenvolvimento de políticas para fazer frente a seus desafios são temas relativamente ausentes, mesmo nos debates entre acadêmicos e especialistas. As perguntas a seguir e o glossário já publicado no Nexo Políticas Públicas pretendem introduzir alguns dos elementos mais importantes do tema.

1. O que é uma cidade?

Intuitivamente, todos temos uma definição implícita do que é uma cidade – uma especial concentração de população no território onde ocorre uma especialização em certos tipos de atividades. Entretanto, as cidades correspondem a definições legais e administrativas e variam de país para país. Em vários países, o território nacional é classificado como contendo cidades e outros tipos de ocupação (que podem variar em termos de densidade populacional ou tipo de uso econômico). Cada um desses tipos de ocupação está associado a um formato de governo e instituições. No caso brasileiro, não há diferenciações formais entre tipos de cidades conforme tamanho e função, mas um formato único nacional. Por isso, algumas diferenciações entre município, área urbana, mancha urbana e cidade devem ser consideradas.

No Brasil, os núcleos urbanos podem ser classificados como sede de município ou sede de distrito (dentro de um município, que por sua vez tem uma sede), seguindo uma classificação formal do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística). Os municípios no Brasil cobrem todo o território nacional sem distinções formais, diferentemente de muitos outros países que têm unidades territoriais formalmente diferentes considerando características, porte e função regional. Dentro de cada município, por sua vez, a legislação local define os perímetros urbanos, que deveriam corresponder às manchas de urbanização. O condicional “deveriam” diz respeito ao fato de que muitas vezes as manchas não estão atualizadas, ou então são estabelecidas para que a prefeitura local possa aumentar a sua base de cobrança de impostos territoriais, visto que áreas definidas como rurais pagam impostos federais e não municipais. É claro que muitas vezes as manchas urbanas extrapolam os limites municipais, como nas metrópoles ou regiões metropolitanas. No caso brasileiro, ainda assim as políticas permanecem no âmbito de cada município, exceto com formas de cooperação informal.

2. Quais políticas são municipais? Como o seu dia a dia depende de políticas urbanas?

Em sentido amplo, políticas urbanas são as ações do poder público que constroem, mantêm e fazem funcionar a cidade e a vida urbana. As políticas necessárias para isso variam considerando o tamanho e as características das cidades, mas incluem, por exemplo, políticas de transportes, de planejamento urbano e territorial como controle e uso do solo que definem quem pode construir onde e o quê, políticas de tráfego e circulação, coleta de resíduos, saneamento, segurança pública, entre tantas outras. A maior parte das políticas urbanas é produzida e entregue por governos municipais, ainda que nem todas as suas políticas sejam urbanas (pois também produzem serviços e políticas para suas áreas não urbanas, dadas as características dos municípios brasileiros). Isso se associa ao formato adotado em cada país para o seu Estado, que no caso brasileiro segue um federalismo com três níveis de governo constitucionalmente reconhecidos.

São vários os tipos de políticas urbanas prestadas por nossos governos municipais, incluindo a prestação de serviços urbanos (como transporte urbano e coleta de resíduos sólidos), políticas de investimento, construção e manutenção de infraestruturas (de ruas, pontes, praças, parques, etc.) e políticas de regulação de atividades privadas (como a regulação de atividades de construção, uso do solo, incorporação imobiliária ou comércio). Por outro lado, políticas urbanas são também produzidas e implementadas por outros níveis de governo, como o transporte sobre trilhos e o abastecimento de água, que estão tradicionalmente a cargo de governos estaduais no Brasil.

Em certos casos, por legado das políticas prévias, políticas urbanas são prestadas diretamente por outro nível de governo, como o saneamento básico (água e esgoto), que é de atribuição municipal, mas na maior parte do país é concedido a empresas estaduais. A produção pública de habitação e o combate à precariedade habitacional e os projetos de renovação urbana também são municipais. Considerando o seu alto custo, entretanto, são também usualmente executadas por governos estaduais diretamente e/ou financiadas pelo governo federal. O que consideramos comumente como políticas sociais – saúde, educação e assistência social são altamente reguladas pelo governo federal no Brasil, e por isso têm boa parte das suas características definidas acima do município, variando menos entre governos locais. As políticas típicas do urbano sofrem muito menos regulação federal e, por isso, são mais influenciadas pelos processos decisórios locais.

3. Cidades são sempre governadas por vereadores e prefeitos? Para que esses servem?

Cada município corresponde a um governo municipal, sendo governado por um prefeito e uma Câmara de vereadores, de tamanho proporcional à população. São escolhidos por eleições diretas a cada quatro anos. Esse formato institucional é produto de várias escolhas, e são muitos os formatos existentes internacionalmente para os governos locais. Há governos locais escolhidos por eleições partidárias e não partidárias, cidades geridas por prefeitos e Câmara ou por Câmaras associadas a gerentes não eleitos, ou mesmo coletivos de gerentes executivos, escolhidos regularmente dentre os membros da Câmara com composições rotativas. Há uma certa associação entre esses formatos e os escolhidos para a organização do governo em nível nacional, mas nem sempre. No caso dos Estados Unidos, por exemplo, o presidencialismo federal convive com vários formatos diferentes em nível local.

No Brasil, as atribuições formais do prefeito e da Câmara correspondem respectivamente às do Executivo e do Legislativo, como em nível federal. Mas há particularidades importantes que influenciam a vida das cidades, mas que nem sempre são visíveis aos cidadãos. Diferentemente do que se pensa, o prefeito não se assemelha a um mero zelador da cidade, controlando um conjunto importante de recursos e instrumentos de poder, e podendo decidir sobre um conjunto expressivo de temas que têm efeito concreto sobre a vida dos habitantes das cidades, em especial nas políticas com baixa regulação pelo governo federal como as políticas urbanas. Estudos indicam a existência de conteúdos de políticas muito distintos executados por partidos diferentes, indicando a existência e relevância das preferências políticas e ideológicas de prefeitos, diferentemente do que considera grande parte do senso comum. Além disso, a exposição política do prefeito a pressões é maior e mais direta do que de ocupantes do Executivo em outros níveis, sendo necessário solucionar problemas urbanos e atender demandas de forma direta e cotidiana.

Assim como nacionalmente, é raro que os prefeitos brasileiros consigam obter maiorias eleitorais na Câmara de vereadores, razão pela qual coalizões são tão amplamente disseminadas. A formação das coalizões segue a mesma lógica do presidencialismo de coalizão federal, sendo negociados recursos de emendas e indicações, assim como a ocupação de cargos (ou o controle de áreas) no Executivo, em troca do controle sobre a mesa diretora e da votação pelo Executivo. Os partidos têm menor relevância pois as bancadas têm tamanho mais diminuto, e o personalismo das negociações tende a ser ainda maior em municípios pequenos. No caso dos municípios, usualmente se formam coalizões governo vs. oposição. Em cidades de maior porte, não é incomum a existência de vereadores que se colocam como independentes e que discordam publicamente do governo, mas votam com ele de forma regular (embora não obrigatoriamente). A maior parte dos vereadores, entretanto, transita no início da legislatura para a base do governo, inclusive pela dependência que tem de recursos políticos nas mãos do prefeito, como investimentos, obras e indicações para cargos. É efetivamente muito mais fácil ser oposição nacional do que localmente.

O papel de produção legislativa por parte dos vereadores tende a ser menos relevante do que nacionalmente, mas eles muito mais claramente vocalizam demandas territorializadas de partes da cidade. Nem todos os vereadores têm esse tipo de característica, mas os que realmente influem nas políticas urbanas tendem a ter padrões de votação concentrados em certas áreas e a canalizar as demandas desses locais. Por outro lado, são centrais para mobilizá-los politicamente, não apenas durante eleições, mas também durante todo o mandato. Por essa razão, são essenciais para os prefeitos e para a política que esses exercem.

4. As cidades brasileiras têm problemas porque crescem muito?

Até a década de 1980, as cidades brasileiras cresceram em ritmo muito acelerado, como produto de intensa migração do campo para a cidade, assim como das regiões mais pobres do país para as mais ricas. Foi esse processo de urbanização, e em muitos casos metropolização, que constituiu nossa rede urbana, marcada por diversas cidades grandes e metrópoles. Desde os anos 1980, entretanto, tanto a migração para os grandes centros quanto a fecundidade (quantas crianças nascem) reduziram muito em todo o país e entre todos os grupos sociais. Ainda assim, como suas populações são muito grandes, pequenas taxas de crescimento significam volumes elevados de novos habitantes. Mas a escala de nossas grandes cidades tem tendido a se estabilizar e quem mais tem crescido são as cidades médias e centros regionais, embora em patamares bem mais baixos do que as cidades grandes cresceram nos 1960 e 1970.

Portanto, muitos dos problemas que as grandes cidades têm – trânsito, precariedade habitacional, problemas ambientais, violência não têm a ver com o seu crescimento ou com a dimensão populacional, embora o acúmulo de demandas não resolvidas, desigualdades e por vezes políticas prévias erradas contribuam para os problemas.

5. Como as políticas habitacionais podem melhorar as cidades brasileiras?

As políticas habitacionais públicas começaram no Brasil nos anos 1930, associadas às políticas previdenciárias e à montagem do aparato corporatista do Estado varguista. Apresentavam grande seletividade, sendo acessíveis apenas aos grupos ocupacionais escolhidos pelo Estado como estratégicos para o desenvolvimento, como já indicado por vasta literatura. Apesar de pequena em termos quantitativos, essa produção foi importante pois estabeleceu um formato de política baseada na construção de unidades habitacionais novas para venda financiada em conjuntos de periferia. Durante o regime militar, esse modelo de produção foi massificado, produzindo conjuntos em larga escala com unidades novas para venda financiada pelo BNH (Banco Nacional da Habitação), embora sempre em escala insuficiente para atender à demanda das cidades em acelerado crescimento das décadas de 1960 e 1970. Na década de 1990, como produto do declínio dos modelos do BNH, diversos governos municipais desenvolveram políticas inovadoras e variadas para enfrentar os vários desafios da política habitacional de forma mais apropriada.

Entretanto, o produto típico das políticas habitacionais brasileiras continua como legado das políticas atuais e constrangeu as escolhas ao longo do tempo. Para concretizar o problema para o leitor, a escolha de que a produção deveria prover um bem – a casa – como propriedade limitou as políticas a quem tinha renda e estabilidade no mercado de trabalho para poder pagar o seu financiamento, assim como tendeu a empurrar geograficamente a produção mais para a franja das zonas rurais nas periferias das cidades, onde poderia ser encontrada terra muito barata. Ao mesmo tempo, diversos países europeus construíam políticas baseadas em outro princípio, da produção pública para locação social, que pode ser modulada para vários níveis de renda e localização. Por outro lado, dado o grande estoque de precariedade acumulado no Brasil ao longo de décadas, o combate à precariedade existente se tornou um problema cada vez mais premente, e a insistência da produção de unidades novas tornou-se crescentemente equivocada.

No caso de áreas de precariedade como favelas e loteamentos, por exemplo, é quase sempre melhor urbanizar do que remover os moradores para conjuntos habitacionais. Isso porque, dado o grau de consolidação de nossas cidades, assim como do tamanho do problema da precariedade, seria impossível: 1. produzir unidades novas para todos; 2. manter as localizações das pessoas mais ou menos nas regiões em que moram, mas em unidades novas. A não ser em casos muitos específicos, é sempre melhor manter a localização atual dos moradores e melhorar os núcleos em que vivem, urbanizando favelas e regularizando loteamentos. Isso é possível usando tecnologias e metodologias que permitem colocar infraestrutura em favelas e loteamentos, melhorar o acesso das suas ruas e resolver as situações de risco, minimizando as remoções às condições em que são imprescindíveis para a segurança e a urbanização.

A política habitacional mais apropriada é a que dispõe de vários programas com várias soluções para cada tipo de problema. Isso inclui tanto a produção de unidades novas para venda, quanto para locação, urbanização de favelas, regularização de loteamentos etc. É possível hoje realizar políticas habitacionais desse tipo pois a trajetória das políticas brasileiras dos últimos 20 anos desenvolveu programas variados, já testados e bem-sucedidos em várias cidades brasileiras.

6. Quais tipos de precariedade habitacional têm as cidades brasileiras?

O Brasil desenvolveu basicamente três tipos de situações habitacionais precárias historicamente. Dependendo do momento e da cidade, uma ou outra dessas soluções se mostrou predominante. Suas diferenças são fundamentais pois não apenas descrevem condições distintas, mas também se associam a programas públicos bastante diferentes.

A primeira a se desenvolver ainda no século 19 foram os cortiços, ou habitações coletivas de alta densidade e unidades habitacionais incompletas. Historicamente, o cortiço é um casarão antigo em uma localização central onde cada cômodo serve de habitação para uma família inteira e onde banheiros, cozinhas e áreas de serviço são utilizados coletivamente. Dadas as condições de densidade e uso, essa é uma solução habitacional precária de muitos conflitos cotidianos. Nos cortiços mais antigos, as piores condições de habitabilidade se encontram nos porões, muito úmidos e usualmente desprovidos de ventilação e iluminação. As unidades em cortiço são alugadas, usualmente a preços bastante elevados considerando a área e as condições oferecidas. Mas há também edificações construídas propositalmente para serem cortiços, e contemporaneamente há muitos cortiços ou unidades encortiçadas em áreas periféricas, dentro de favelas e loteamentos, e mesmo em conjuntos habitacionais públicos. Em todos os casos, se associam a aluguel.

A segunda solução a se desenvolver historicamente acabou alcançando maior visibilidade – a favela. Embora com muitos nomes regionais diferentes, define-se usualmente como favela uma área de baixa renda onde os habitantes construíram edificações em terra ocupada. Os moradores nesse caso são proprietários das edificações, mas não da terra onde elas se assentam. Embora haja definições para esse tipo de assentamento baseadas na irregularidade do arruamento, na precariedade das construções ou na incompletude da infraestrutura, muitas favelas das grandes cidades brasileiras já não são compostas por habitações precárias, têm acesso a grande parte da infraestrutura e mesmo traçado viário melhorado, tudo em decorrência dos investimentos e trabalho dos próprios moradores, suas mobilizações coletivas e políticas públicas de urbanização e dotação de infraestrutura. Embora haja hoje muito (e crescente) aluguel em favelas, trata-se de uma solução habitacional associada à posse.

A terceira forma de precariedade envolve os loteamentos clandestinos e irregulares. Nesse caso, os moradores adquirem lotes de um promotor (usualmente, mas nem sempre privado) que não completou o processo de licenciamento necessário para o parcelamento da gleba e concessão de títulos individuais para os residentes. Como isso usualmente envolveu problemas de projeto ou a não execução da infraestrutura estabelecida em lei, os loteamentos apresentam graus diferenciados de precariedade. Chamamos de clandestinos os loteamentos cujo processo de aprovação junto à prefeitura nem mesmo foi iniciado e, de irregular, aqueles cujos processos foram iniciados mas não concluídos. Nesse caso, apesar de os moradores não terem títulos, são proprietários tanto das edificações quanto da terra.

7. Como aprimorar a mobilidade urbana e o trânsito em nossas cidades?

É consenso entre especialistas que investimentos centrados apenas no transporte individual podem levar a melhoras, a curtíssimo prazo, no trânsito, mas geram pioras no médio e longo prazo. A melhor solução é o incentivo ao uso e investimento em transportes coletivos, como demonstram as experiências das cidades com melhor padrão de vida no mundo. Nelas, a diminuição da velocidade das vias promoveu a redução na quantidade de acidentes e contribuiu para a melhora da fluidez do trânsito.

A melhoria da mobilidade não deve só incorporar, mas também incentivar a realização de viagens de forma integrada a partir de diferentes modais de transportes. Refletir sobre esse tópico hoje envolve, assim, também a conexão do chamado transporte ativo (não motorizado), como o uso de bicicletas e os deslocamentos a pé. Isso significa, por exemplo, investimentos em ciclovias e reformas do calçamento.

Quanto à principal modalidade de transportes coletivos nas cidades brasileiras (ônibus), os investimentos devem centrar-se na construção de diferentes tipos de vias exclusivas, otimização de traçados com frequências planejadas. Em muitos casos, é também necessária a renovação da frota e um melhor controle das viagens, envolvendo tanto o seu desenho quanto o controle de partidas para o aprimoramento da pontualidade dos serviços para a população.

Por último, é preciso que as políticas de mobilidade considerem subsídios para usuários de rendas baixas, pois em muitos casos a tarifa representa uma barreira no acesso ao sistema de transporte. Isso envolve o aumento do fundo público para o financiamento dos serviços de transportes para a expansão das gratuidades e a redução das pressões sobre os orçamentos de famílias de baixa renda. Isto é, incorporar em seus arranjos não apenas o “como” se desdobra o deslocamento, mas também “quem” acessa a rede de transportes públicos nas cidades.

8. Por que serviços como ônibus e coleta de lixo são cada vez mais operados por empresas privadas?

Com o crescimento das cidades, o investimento necessário em equipamentos como ônibus, caminhões e incineradores também aumenta muito. No curto prazo, o poder público não tem recursos suficientes para adquirir e manter atualizados e, ao mesmo tempo, pagar pela manutenção e por todo o quadro de pessoas necessárias para operar esses sistemas. Por isso, uma saída cada vez mais utilizada é a concessão de serviços de utilidade pública: de um lado, empresas ou consórcios de empresas obtêm os recursos privados para comprar os equipamentos e contratar as pessoas e os serviços necessários para manter a operação; de outro lado, a prefeitura permite que essa empresa ou esse consórcio mantenha essa operação por um período muito longo, de 20 anos ou mais, e cobre uma tarifa pela oferta dos serviços, o que serve para repor o montante investido no início e no decorrer do período da concessão.

Como mostram pesquisas recentes, essa tendência é muito presente em muitos setores da economia. No início do século 20, os Estados encamparam diretamente diversos setores produtivos e de infraestrutura, como mineração, transportes e saneamento. A partir de meados do século, o volume de despesas e o aumento da complexidade da economia em geral tornaram a operação estatal menos eficiente, o que gerou impulso para o repasse desses serviços a empresas, por meio de privatizações (a venda dos ativos) e concessões. Enquanto isso, os Estados passaram a se concentrar em atividades de regulação, ou seja, determinar normas, regras e padrões e fiscalizar a operação dos serviços privatizados ou concedidos, aplicando sanções. A questão central para estabelecer os resultados e impactos de tais formatos está no controle público (no sentido do público e não do Estado) sobre os serviços e nos sistemas de regulação que se constroem para realizar a tarefa.

9. Quais os efeitos da segregação, verticalização e dispersão para os moradores das cidades?

Chamamos de segregação social no espaço a separação de grupo sociais, com características mais ou menos homogêneas, em espaços distantes entre si. A segregação é então uma característica dos espaços das cidades e de como eles se organizam internamente. Isso se expressa, por exemplo, na dimensão residencial, que estabelece zonas de moradia em que grupos sociais diferentes moram, distantes dos outros e com pouco contato social entre eles. Assim, podemos descrever a segregação usando diferentes atributos dos grupos sociais, como por exemplo renda – descrevendo como ricos e pobres se localizam ou raça, cor da pele ou etnia onde esses grupos moraram e como se distanciam entre si. A segregação é importantíssima pois estabelece o maior ou menor acesso que os grupos sociais têm a oportunidades econômicas e sociais, assim como serviços e políticas, além do quanto podem interagir socialmente entre si. Isso é importante em especial em cidades como as nossas em que a infraestrutura urbana não é universalizada e onde as oportunidades econômicas são muito concentradas no espaço. Já está estabelecido por ampla literatura que os padrões de segregação de uma cidade têm fortes efeitos sobre a reprodução de suas condições de pobreza e desigualdade.

A distribuição geral dos grupos sociais e atividades nas cidades conforma o que chamamos de forma urbana. A forma urbana e a distribuição das densidades no espaço estruturam cidades de forma mais dispersa ou compacta, também com importantes consequências para as políticas e a vida urbana. Em cidades extensas ou dispersas, especialmente quando isso se associa a baixa densidade, o custo da produção e manutenção das infraestruturas cresce muito. São também cidades em que as pessoas têm que se deslocar por longas distâncias, gerando intenso trânsito de veículos e longos tempos de percurso. Nesse sentido, a urbanização induzida pela tecnologia do automóvel e pelo avanço intenso da promoção imobiliária ao longo da segunda metade do século 20 produziram cidades cada vez mais espraiadas em várias partes do mundo.

Para combater tais problemas, as melhores práticas de planejamento no mundo atualmente tentam incentivar o adensamento e a compactação de cidades, mas produzindo o máximo possível de mistura social, de forma a combater tanto a dispersão quanto a segregação. Isso se liga à questão da verticalização. A verticalização em si pode ser negativa – por exemplo quando não leva ao aumento de densidade (com prédios com muitos espaços vazios), ou quando adensa ainda mais áreas de cidades saturadas. Entretanto, se a verticalização faz com que a densidade média aumente em cidades dispersas, é melhor para aproveitar a infraestrutura existente. As melhores cidades do mundo para se viver em termos de mobilidade, de uso das infraestruturas e da potencialização do convívio social em espaços públicos, inclusive em países ricos, são mais densas e compactas do que São Paulo, por exemplo.

10. Qual é o papel do planejamento e do controle do uso do solo nas cidades?

O poder público deve planejar a cidade. Usualmente as pessoas associam essas atividades ao mero desenvolvimento de planos, que são no caso brasileiro obrigatórios para cidades de mais de 20 mil habitantes, os chamados planos diretores. Entretanto, planejar a cidades diz respeito a um conjunto de atividades muito mais amplo que promova ou estabeleça: 1. que tipos de atividades devem acontecer e em que partes das cidades; 2. como isso deve mudar no tempo.

São muitas as dimensões envolvidas, algumas já tratadas em perguntas anteriores neste conteúdo, como a política habitacional, o combate à precariedade, e a produção de cidades mais compactas e menos segregadas. O tema é também ligado à questão tributária urbana, pois define quem paga ou deve pagar pelo quê na cidade. Uma outra dimensão diz respeito aos padrões de separação de usos. Será melhor ter áreas e bairros separados, só com comércio, só com residências, só com escritórios, como pressupunha o urbanismo modernista (a ocupação original do Plano Piloto de Brasília sendo o nosso melhor exemplo), ou com usos e atividades misturados? As experiências das melhores cidades do mundo para se viver, considerando padrões de mobilidade e a promoção da sociabilidade nos espaços públicos, inclusive em países ricos, se baseiam em misturas de usos. Isso é interessante pois em cidades como Paris, Londres e Nova York as áreas ricas são muito mais misturadas do que as áreas ricas de cidades como São Paulo, com muito melhores padrões de mobilidade e de uso dos espaços públicos. Há usos poluidores e barulhentos que devem ficar isolados, mas usos mistos intensificam o contato entre as pessoas e melhoram a vida urbana.

ESTAVA ERRADO: Por um erro de digitação, a primeira versão deste texto indicava que os cortiços se desenvolveram no Brasil no século 21, quando na verdade isso ocorreu no século 19. O texto foi corrigido às 15h45 de 9 de julho de 2020.

Leia mais

Parceiros

AfroBiotaBPBESCEM - Cepid/FAPESPCENERGIA/COPPE/UFRJCPTEDRCLAS - HarvardIEPSLAUT

Apoiadores

Fundação Maria Cecilia Souto VidigalFundação Tide SetubalGalo da manhãInstituto IbirapitangaInstituto UnibancoItaú Social