A regulamentação do novo Fundeb em 4 pontos

Ursula Peres, Lauana Pereira, Cristiane Capuchinho e Gabriel Machado

Divulgação
Crianças em sala de aula em São José dos Campos (SP)
Após aprovação do fundo permanente, Congresso deve discutir regras que irão definir a aplicação da lei. Entenda temas prioritários para o debate

Após cinco anos de debates e negociações no Congresso Nacional, o Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica) foi aprovado como mecanismo permanente de financiamento da educação básica no Brasil.

A Emenda Constitucional 108/2020 consagrou um novo Fundeb com mais recursos, ao aumentar a participação da União na composição do fundo; ele ficou mais redistributivo e equânime, ao prever que redes de ensino mais pobres recebam maior complementação; e pretende ser mais eficiente, pois atrela parte dos recursos a indicadores de atendimento e melhoria de aprendizagem e estimula a avaliação permanente dos resultados da política.

O novo fundo receberá, a partir de 2026, uma complementação da União de 23% de seu valor total, isto é, 13 pontos percentuais a mais do que o esforço feito hoje pelo governo central. Além disso, os recursos da União serão distribuídos segundo três critérios:

- 10 pp (pontos percentuais) continuarão a ser repassados para os fundos estaduais que não atingem o valor mínimo nacional por aluno, como já previa a lei desde 2007;

- 10,5 pp serão repassados diretamente para redes de ensino com menor capacidade fiscal, isto é, com menor Vaat (Valor Aluno Ano Total), considerando todas as receitas vinculadas à educação;

- 2,5 pp serão transferidos conforme indicadores de gestão, de acesso e de desempenho dos alunos da rede, a partir de 2023.

A legislação aprovada apresenta importantes ganhos, mas o diabo mora nos detalhes, e as minúcias que farão ou não do novo Fundeb uma conquista em termos de equidade serão definidas em uma regulamentação ainda a ser aprovada pelo Congresso. Parte dessa discussão necessita de resposta imediata. A regulamentação precisa estar aprovada até 31 de dezembro deste ano para que o Fundeb possa abastecer as redes de ensino em 2021. Outra parte da discussão deve ser feita até 2022. O momento de discussão é crucial, pois, uma vez estabelecida, a regra se torna de difícil reversão.

A seguir, destacamos quatro pontos a serem observados na discussão imediata que começa com o projeto de regulamentação apresentado pela deputada federal Professora Dorinha (DEM-TO), que busca reger questões sem as quais não será possível operacionalizar o Fundeb em 2021.

1. Mais recursos para quem?

O Fundeb aprovado trouxe uma novidade ao propor uma complementação de recursos da União específica para as redes com menor capacidade de arrecadação para gasto com educação por aluno, levando em conta todas as receitas vinculadas à educação recebidas pelos estados e municípios, e não apenas aquelas que fazem parte do Fundeb. Para isso, é preciso definir que dinheiro entra na conta que vai determinar quem precisa mais de recursos para educação. Em outras palavras, quais receitas serão contabilizadas para determinar a capacidade fiscal vinculada à educação no modelo Vaat?

Na Emenda Constitucional, parece certo que o cálculo considerará a totalidade das receitas de impostos dedicados à chamada MDE 1 (manutenção e desenvolvimento do ensino) segundo a Constituição — o que inclui recursos municipais, como IPTU e ISS, e as cotas do salário-educação.

No projeto de regulamentação, a deputada Professora Dorinha avança e especifica que o cálculo também deve considerar as transferências de programas universais do FNDE 2 (Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação) e a parcela de receitas oriundas de royalties do petróleo vinculadas legalmente à educação. A inclusão dos recursos ligados a gás e petróleo é fundamental para aumentar o potencial equitativo da distribuição, pois para algumas redes o volume destes recursos é bastante alto e faz diferença na arrecadação dos estados e municípios , como mostrou o Nexo.

2. Sistemas padrões de informação e contabilidade para a educação?

Para que essa nova modalidade de distribuição da complementação da União funcione, é preciso que todos os entes – estados e municípios – informem com regularidade e precisão a arrecadação das receitas consideradas para o cômputo do Valor Aluno Ano Total. A regulamentação precisa definir quais sistemas de informação serão utilizados para registrar esses dados. Será criado um novo sistema ou será utilizado algum já existente? Esse ponto ainda não está definido no projeto de regulamentação.

Há também a necessidade de padronizar nacionalmente a maneira como os dados são informados. Quais órgãos serão responsáveis por essas operações? A construção de uma proposta de padronização será feita em conjunto com estados e municípios ou será feita apenas pela União? Tudo isso deve ser definido.

O projeto de regulamentação apresentado propõe que, para apuração do Vaat, sejam consideradas as receitas realizadas nos dois anos anteriores, corrigidas pela inflação. A proposição também estipula que para realizar os cálculos do Vaat em 2021 sejam usados os dados de 2019. Nesse ponto, vale destacar que, até o início de setembro de 2020, 330 municípios ainda não haviam informado as receitas arrecadadas no ano passado ao principal sistema de informações contábeis existente, o Siconfi (Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público).

Além disso, mesmo em relação aos dados transmitidos pode haver problemas, como erro de registro em receitas, ausência de registro de despesas obrigatórias, entre outros pontos. O projeto de regulamentação propõe um prazo até 31 de janeiro de 2021 para que estados e municípios enviem suas informações de receitas arrecadadas no exercício de 2019. Aqueles que não o fizerem não poderão receber os novos recursos. Não custa lembrar que, em janeiro de 2021, muitos governos municipais estarão assumindo seu mandato e terão um mês para verificar seus dados, descobrir e resolver problemas na base declarada ao governo central.

3. Transição para gastos com inativos?

De forma inédita, a Emenda Constitucional 108/2020 vedou a possibilidade de utilização de recursos vinculados à chamada MDE (manutenção e desenvolvimento do ensino) para custear aposentadorias e pensões, o que inclui o recurso do Fundeb. O texto sana uma longa disputa judicial em torno da legalidade da prática.

A proposta de regulamentação em tramitação, contudo, apenas replica o texto inserido na Constituição, sem detalhar o tópico. Acreditamos que será necessário discutir se haverá algum tipo de regime de transição para os estados e municípios que usam recursos da educação no pagamento de inativos, uma vez que o volume desses recursos não é trivial, em especial nos governos estaduais, e a norma deverá ser cumprida em um momento de deterioração das contas públicas.

Para se ter uma ideia do problema, em 2019 o estado de São Paulo contabilizou R$ 6 bilhões pagos a aposentados como gastos com educação, dos quais R$ 3,4 bilhões foram custeados com os recursos do Fundeb.

A eventual definição de um regime de transição, no entanto, deverá ser cuidadosa para não criar um período de anistia em que outras redes, em momento de restrição orçamentária, considerem possível fazer uso momentâneo do fundo para a aposentadoria. Os órgãos de controle deverão participar desse debate para garantir uma fiscalização eficaz mais tarde.

4. Mais recursos exigem mais controle e mais participação social?

Em conjunto com a ampliação de recursos e de novas regras de utilização, como as que determinam aplicação mínima de recursos em educação infantil e em despesas de capital, é preciso pensar mecanismos de controle e fiscalização para averiguar a correta aplicação da verba.

A proposta de regulamentação do novo Fundeb no Congresso não dá destaque ao sistema de informação a ser utilizado para registrar os dados de estados e municípios, seus responsáveis e a frequência de transmissão e análise dessas informações, o que acreditamos ser fundamental.

Hoje, sabemos que os sistemas de informação nacionais, como o Siope (Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação) ou o Siconfi, estão aquém das expectativas de precisão dos dados. Um levantamento realizado pelo Instituto Unibanco em parceria com o Consed (Conselho Nacional de Secretários de Educação) constatou que, mesmo considerando apenas os entes estaduais, a categorização das despesas em manutenção e desenvolvimento do ensino não segue um padrão classificatório, o que torna difícil a comparação entre gastos das diferentes redes.

Os CACS (Conselhos de Acompanhamento e Controle Social) são peças fundamentais desse controle. A proposta de regulamentação da deputada Professora Dorinha mantém os CACS no mesmo formato conhecido hoje, mas muitos conselhos têm problemas que diminuem sua ação efetiva. Só nas 27 redes estaduais, no início de setembro, três CACS estavam com impasses (em situação irregular no Rio de Janeiro e Rio Grande do Norte e sem mandato eleito no Rio Grande do Sul). Destacamos a necessidade de aprimorar o funcionamento dessas instâncias, dotando-as de capacidades para cumprirem seus papéis.

Como visto, há ainda um importante caminho que deve ser traçado da constitucionalização do Fundeb até a aplicação de seus recursos pelas redes de ensino de todo o país. Para além das observações realizadas até aqui, que estão diretamente relacionadas com a operacionalização do fundo em 2021, há pontos que devem alimentar a discussão até 2022. Entre eles está a definição de indicadores de nível socioeconômico e capacidade fiscal, que também influenciarão o cálculo de valores por aluno e a distribuição de recursos da União segundo indicadores de resultado.

A discussão sobre o custo por aluno foi uma das mais importantes durante a tramitação da proposta de constitucionalização do Fundeb, que culminou na inclusão do chamado CAQ (Custo Aluno-Qualidade) como instrumento de financiamento da educação básica. O CAQ, no entanto, não é tratado nesta proposta de regulamentação proposta pela Professora Dorinha, e há a expectativa de que ele seja discutido em lei complementar específica 3 , em conjunto com a formulação de um novo Sistema Nacional de Educação.

Colocar em funcionamento todos os mecanismos previstos pela emenda constitucional e cumprir com as expectativas criadas nestes anos de discussão ainda vão requerer mobilização e engajamento dos diferentes atores sociais envolvidos na tramitação do fundo. Só assim é possível garantir que os avanços obtidos até aqui sejam efetivados e revertidos em ganhos de equidade e qualidade da educação básica brasileira.

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