A política habitacional no Brasil em 10 pontos

Magaly Marques Pulhez e Stéfano Pagin
O que é e como é calculado o deficit de moradia? O que são políticas de combate à precariedade na habitação? Veja como pesquisas respondem a questões sobre o tema

As políticas habitacionais brasileiras produziram classicamente unidades habitacionais novas em conjuntos de periferia produzidos por empreiteiras para venda financiada. As últimas décadas trouxeram uma diversificação de alternativas e formatos, assim como um volume maior de produção, mas os últimos anos reverteram negativamente a tendência.

1. A quem compete o planejamento, a formulação e a gestão da política habitacional?

A Constituição Federal de 1988 ratifica um modelo histórico de competência compartilhada da política habitacional brasileira. Determina a elaboração de programas de construção de moradias como de responsabilidade dos três entes federativos, ainda que seja de responsabilidade do governo federal a instituição de diretrizes para o ordenamento urbano, inclusive habitacional. Tais diretrizes passaram a ser regulamentadas e sistematizadas a partir do Estatuto da Cidade, de 2001, que é a lei que normatiza a política urbana no Brasil, e da criação do Ministério das Cidades, em 2003, que em 2019 se fundiu com o Ministério da Integração Nacional e foi transformado no Ministério do Desenvolvimento Regional.

2. O que é e como é calculado o deficit habitacional?

De acordo com a Fundação João Pinheiro, o deficit habitacional é o quantitativo de moradias necessárias para cobrir a demanda populacional por habitação. O cálculo do deficit leva em conta tanto a substituição de domicílios rústicos, que apresentam graves condições de precariedade, quanto a construção de novos domicílios para atender a famílias que vivem em domicílios improvisados (em situação de rua, viadutos, etc.), em coabitação na convivência em domicílios com alta densidade, ou que comprometem excessivas proporções de seus orçamentos em aluguel.

O deficit habitacional é calculado a partir de dados extraídos da Pnad (Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílios), que contém uma seção exclusiva com questões sobre condições habitacionais.

3. Qual é o tamanho do deficit habitacional e da precariedade habitacional no Brasil?

Os últimos dados oficiais sobre o deficit habitacional brasileiro são originários da Pnad de 2015 e registraram um deficit total de 6,35 milhões de domicílios. Além desses, outros 7,22 milhões de habitações eram consideradas inadequadas, ou seja, possuíam algum tipo de precariedade e carência de infraestrutura.

Embora não existam dados oficiais mais recentes, é provável que esses números tenham crescido nos últimos anos, tendo em vista a crise econômica, o aumento das taxas de desemprego e a diminuição do investimento público em habitação. Um estudo da Fundação Getulio Vargas publicado no início de 2019 estima que o deficit já atinge o número de 7,78 milhões de domicílios.

4. Quais são as principais formas de atendimento habitacional?

O modelo mais tradicional de atendimento no Brasil é o da construção via empreiteiras de unidades habitacionais novas financiadas por programas públicos. Além desse, linhas programáticas voltadas para a melhoria ou substituição de domicílios precários, urbanizações de núcleos favelizados e regularização de assentamentos informais merecem destaque. Programas de self-help, ou ajuda mútua (que envolvem o trabalho dos futuros moradores em construções por mutirão), e os aluguéis sociais são modalidades menos comuns, embora tenham tido mais peso em décadas passadas.

Mais recentemente, por conta do volume de recursos aportado pelo programa Minha Casa Minha Vida desde 2009, a maior parte dos municípios tem concentrado suas ações voltadas ao atendimento habitacional no país em três linhas: unidades novas construídas por empreiteiras, unidades novas construídas sob gestão de associações de moradores (na modalidade Minha Casa Minha Vida Entidades) e regularização fundiária.

5. Qual é a relação entre a política habitacional pública e a produção privada de moradia?

A relação entre os setores público e privado na produção de habitação remonta, ao menos, ao período da ditadura militar e do BNH (Banco Nacional de Habitação). Essa relação constitui o modelo mais tradicional de provisão de moradia para baixa renda no Brasil, combinando o financiamento e o estabelecimento de diretrizes pelo setor público com a execução das obras por meio das empreiteiras do setor privado.

Como apontado, essa relação foi bastante disseminada nos quase 20 anos de atuação do BNH, mas também é vista no financiamento via companhias habitacionais estaduais e municipais e, mais recentemente, no Programa Minha Casa Minha Vida.

6. O que são políticas de combate à precariedade habitacional?

A política habitacional não se reduz somente à produção de novas unidades habitacionais para o enfrentamento do deficit. Uma série de programas e ações é também encampada para atender a situações de necessidades relacionadas à precariedade e à informalidade de moradias preexistentes, com o intuito de levar melhorias aos domicílios, promover a implantação de infraestrutura adequada e de equipamentos urbanos e também regularizar a situação fundiária de loteamentos e conjuntos. É o caso das urbanizações de favelas e das intervenções em cortiços, por exemplo, que incidem diretamente sobre a condição física dos núcleos habitados. Também podemos localizar aí as ações de regularização fundiária, que objetivam normalizar situações de moradia identificadas como informais e promover a titulação de seus ocupantes.

7. Quais são as principais fontes e formas de financiamento da política habitacional?

Historicamente, o grosso dos recursos para financiamento da política habitacional vem do governo federal, devido à sua maior capacidade de investimento e também ao alto custo de produção da moradia, que envolve, além da produção da própria unidade, os custos relativos à terra e à infraestrutura. O FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço), criado durante a ditadura militar, constitui-se desde então como a principal fonte de recursos para a promoção de habitação para as populações de renda mais baixa. Em nível local, apenas estados e municípios que contam com maior arrecadação de impostos e tributos e capacidade institucional, como é o caso de São Paulo, conseguem manter linhas próprias de investimento. Alguns inclusive financiam programas elaborados de forma desvinculada da União, embora sejam exceções. Mais recentemente, sob a alegação de que o Estado vem passando por restrições de investimento cada vez maiores, a aposta em PPPs (parcerias público-privadas) e em novas linhas de crédito vinculadas a instituições financeiras tem avançado no país, acompanhada de reformas no marco regulatório e nas condições de financiamento.

8. Como a sociedade civil participa da formulação da política habitacional?

Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, mas sobretudo depois da aprovação do Estatuto da Cidade, em 2001, uma série de canais institucionais de participação da sociedade civil na gestão democrática da cidade foram criados, alguns deles diretamente relacionados à condução da política habitacional, como é o caso dos conselhos de habitação, que, nos diferentes níveis de governo, têm como função estabelecer o controle da política, desde sua formulação até sua implementação. Outras instâncias, tais como conferências e fóruns temáticos, tornaram-se também espaços importantes de participação social para a aprovação e acompanhamento de planos, programas e projetos, embora com diferenças e limitantes regionais e locais, levando em conta as muito distintas condições urbanas e também institucionais de municípios e estados no Brasil.

9. Como a política habitacional pode melhorar as condições de vida nas cidades?

A política habitacional é parte da política urbana, no sentido de que não se restringe somente ao provimento da casa, mas implica ações mais amplas, relacionadas ao planejamento, à construção e ao funcionamento da cidade como um todo. Habitar a cidade significa também deslocar-se nela, usufruir de equipamentos, espaços públicos e áreas verdes, poder acessar serviços de forma qualificada em todo o território. A oferta de programas e ações de melhorias habitacionais e a construção de novos conjuntos e bairros incidem diretamente, portanto, nas condições de transporte, infraestrutura, meio ambiente e serviços presentes no espaço. Essas condições devem ser incrementadas de modo articulado e constante, de acordo com as necessidades da população.

10. Quais são as relações entre produção habitacional, combate à precariedade e segregação urbana?

A segregação urbana está presente em diversas cidades brasileiras e é comumente associada à existência de bolsões de riqueza e de pobreza que se confrontam no espaço, com condições bastante discrepantes de acesso à infraestrutura e serviços, de modo geral. A reprodução do padrão segregacionista é um forte indicativo de nossas desigualdades sociais, que se expressam nas formas de precariedade habitacional que encontramos em nossas cidades – favelas, loteamentos informais, cortiços, palafitas, mocambos, etc. O combate a essa precariedade, por meio de formas variadas de atendimento habitacional, deve incidir diretamente sobre o tecido social e urbano, atuando no sentido de amenizar ou liquidar as assimetrias e contraposições presentes no espaço.

Magaly Marques Pulhez é arquiteta e urbanista, mestre e doutora pela USP. É professora do Instituto das Cidades, da Universidade Federal de São Paulo (Unifesp), e pesquisadora associada do Centro de Estudos da Metrópole.

Stéfano Pagin é mestre em Ciência Política pela Universidade de São Paulo (USP) e bacharel em Administração Pública pela Universidade Estadual Paulista (UNESP). Atualmente é Diretor de Planejamento e Monitoramento na Secretaria Municipal de Política Urbana de Belo Horizonte.

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