A política de assistência social e o Programa Bolsa Família, em 9 pontos

Renata Bichir, Maria Fernanda Aguilar e Sergio Simoni Jr

Camila Domingues
Programa gera impactos em diferentes dimensões da realidade social. Entenda o que pesquisas revelam sobre o tema

A assistência social, reconhecida como política pública pela Constituição de 1988 e regulamentada pela Loas (Lei Orgânica de Assistência Social), de 1993, faz parte do pilar não contributivo da proteção social brasileira, ofertando serviços, ações e também benefícios, com destaque para o Programa Bolsa Família, criado em 2003. Os instrumentos, capacidades e estruturas desenvolvidos ao longo das últimas décadas em torno dessa política, visando a atingir não somente os mais pobres, mas também populações sujeitas a diferentes tipos de vulnerabilidade, deveriam ter grande relevância em um país como o Brasil, particularmente em momentos de crise. Estruturas de implementação capilares, profissionais capacitados e expertise para abordar e atender a diferentes tipos de populações vulneráveis demandam não só financiamento adequado como priorização política para que essa política pública cumpra seus objetivos e princípios, abordados nas questões a seguir.

1. O que são políticas de assistência social?

São ações integradas entre o poder público e a sociedade civil que buscam garantir certos tipos de segurança, como acolhida, renda, convivência, autonomia e proteção contra riscos circunstanciais1. Têm como objetivo amparar pessoas sem acesso pleno à cidadania, ou cujos direitos sociais foram violados.

É uma política de seguridade social não contributiva, que busca a universalização da proteção social visando ao enfrentamento da pobreza. Estrutura-se a partir de três eixos: garantia de renda mínima; acesso a políticas e serviços universais; ações direcionadas a públicos específicos.

2. Qual é a diferença entre assistência social e assistencialismo? Qual é o papel das entidades filantrópicas ainda hoje?

O assistencialismo é uma prática social que busca o auxílio aos “necessitados”, caracterizada por ações pontuais, baseadas em princípios como caridade e filantropia. Por sua vez, a assistência social é uma política pública baseada em princípios de direito e de responsabilidade pública pela proteção social. Nesse sentido, tem caráter permanente e visa à universalização de direitos sociais.

As organizações da sociedade civil sem fins lucrativos podem fazer parte da política de assistência desde que sigam parâmetros regulamentados pelo Estado. As entidades filantrópicas são reconhecidas como agentes importantes no processo de consolidação da assistência social, ainda que de modo complementar à atuação estatal. Todas as instituições (estatais e não estatais) que compõem a rede única da assistência social são regidas pelas mesmas normativas que norteiam a construção do Suas (Sistema Único de Assistência Social).

3. Quais são os critérios para acessar as políticas de assistência? Há contrapartidas de quem recebe?

A assistência social é uma política universal, qualquer cidadão pode acessá-la. Desde a Política Nacional de Assistência Social (2004), suas ofertas preveem dois tipos de proteção. A Proteção Social Básica é destinada à prevenção de riscos sociais a famílias e indivíduos que estejam em situação de vulnerabilidade. A Proteção Social Especial é direcionada a públicos específicos que tiveram seus direitos violados. Assim, podem acessar a assistência social todos aqueles que por algum motivo tenham seus direitos básicos negligenciados.

Benefícios e programas específicos, como o Bolsa Família e o BPC (Benefício de Prestação Continuada), exigem critérios de elegibilidade (como renda mínima, idade, condição social, etc.). O Bolsa Família exige ainda contrapartidas, com destaque para o acompanhamento da frequência escolar de crianças e adolescentes e os acompanhamentos de saúde.

4. O Bolsa Família é uma política de assistência social? Como o programa funciona? Quem pode acessar os benefícios?

Apesar de ter surgido fora da política de assistência social, o Bolsa Família foi paulatinamente incorporado a essa política de assistência social, no seu eixo de garantia de renda. Ainda que, no nível federal, tenha se mantido a divisão institucional entre as secretarias que cuidam desse programa e do Suas, no nível municipal são as estruturas da assistência social que estão a cargo da sua implementação. Como diversos estudos apontam (Colin, Pereira e Gonelli, 2013; Paiva, Falcão e Bartholo, 2013; Bichir, 2015), houve uma retroalimentação positiva entre o aprimoramento do Cadastro Único, criado em 2001, o desenvolvimento da rede de equipamentos públicos vinculada ao Suas (desde 2004) e o Bolsa Família, garantindo os bons indicadores de cobertura e focalização do programa.

O Bolsa Família é um programa de transferência de renda destinado a famílias extremamente pobres – com renda entre 0 e 89 reais mensais per capita – e pobres – com rendimento acima de 89 e até 178 reais mensais per capita, desde que tenham crianças e/ou adolescentes de até 17 anos em sua composição. O programa é composto por benefícios básicos e variáveis, de acordo com a composição familiar. Seu objetivo central é garantir condições mínimas de vida e, no médio e longo prazo, romper o ciclo intergeracional de transmissão da pobreza.

5. Quais são os principais impactos do Bolsa Família?

Diversos estudos de avaliação demonstram que o Bolsa Família gera impactos em diferentes dimensões da realidade social, incluindo redução dos indicadores de mortalidade infantil (Rasella et al., 2013), melhoria da frequência escolar (MDS, 2012) e mesmo do desempenho das crianças de baixa renda (Simões e Sabates, 2014), passando por melhoria da segurança alimentar e nutricional (Cotta e Machado, 2013; MDS, 2012) e aumento dos gastos relacionados ao bem-estar das famílias e das crianças, como alimentos, vestuário, educação e artigos de higiene (MDS, 2007, 2012).

Se é menos controverso o impacto do programa na redução do trabalho infantil (Ferro e Kassouf, 2005; MDS, 2012), no caso do trabalho de adultos os resultados são menos conclusivos: alguns indicam ausência de efeitos sobre a jornada de trabalho (MDS, 2012), enquanto outros apontam que existe um impacto negativo sobre as decisões de trabalho das mães, o que não é suficiente, entretanto, para sustentar afirmações referentes a um suposto “efeito preguiça” associado ao programa (Tavares, 2010; Medeiros, Brito e Soares, 2007). Estudos recentes demonstram que as chances de os beneficiários permanecerem no emprego são maiores do que os não beneficiários (Santos et. al, 2017).

6. Há impactos do Bolsa Família sobre a pobreza e a desigualdade?

Há um rico debate sobre os impactos do programa sobre a redução da pobreza e da desigualdade no Brasil, permeado por diferentes estratégias metodológicas e fontes de dados. Os estudos mais recentes demonstram maior impacto do Bolsa Família nos indicadores de pobreza e extrema pobreza, e efeitos mais tímidos do ponto de vista das métricas de desigualdade, que, segundo alguns estudos (Medeiros et. al., 2015a, 2015b; Souza, 2018), ainda permanece praticamente estável. O valor médio transferido pelo Bolsa Família – antes da criação da Renda Básica Emergencial, em março de 2020 – era de 190 reais mensais2. Trata-se de uma quantia relativamente baixa, e até a criação do benefício da superação da pobreza extrema, em 20113, era possível, inclusive, continuar sendo oficialmente pobre4 mesmo recebendo transferências do programa. No debate sobre a queda da desigualdade no Brasil, estudos destacam o maior impacto de benefícios atrelados ao salário mínimo, com destaque para o BPC e demais pensões e aposentadorias, com peso relativamente menor da transferência advinda do Bolsa Família (Soares, 2006; Kerstenetzky, 2017).

7. Por que o Cadastro Único pode auxiliar no combate à crise econômica do coronavírus?

Criado em 2001, o Cadastro Único reúne informações sobre famílias em situação de pobreza ou de extrema pobreza com vista ao desenvolvimento de políticas sociais que atendam às necessidades específicas dessa população. Em abril de 2020, quase 28 milhões de famílias estavam inscritas. O Bolsa Família, o Minha Casa Minha Vida e a Tarifa Social de Energia são exemplos de políticas que utilizam o Cadastro Único na seleção de seus beneficiários.

Esse instrumento facilita a implementação imediata e eficiente de políticas para o combate à crise social e econômica trazida pela pandemia, como é o caso da Renda Básica Emergencial. As maiores dificuldades operacionais desse programa ocorrem justamente com as famílias que estavam fora do cadastro, muitas delas por erros de exclusão. A inclusão de novas famílias, mesmo que em condições emergenciais, amplia o alcance das ações necessárias para o combate à vulnerabilidade.

8. A lei que estende os benefícios do Bolsa Família será efetiva para proteger os pobres na crise do coronavírus?

Antes do advento da crise do coronavírus, o Bolsa Família sofria represamento da sua cobertura, com os maiores cortes de benefícios na região Nordeste. Diversas famílias se enquadravam nas condições de elegibilidade, mas não recebiam as transferências do programa. Em março de 2020, o governo federal anunciou a incorporação de mais de um milhão de domicílios. Além disso, migrou temporariamente seus beneficiários para a Renda Básica Emergencial, salvo raras exceções nas quais o valor do Bolsa Família ultrapassa o do novo benefício.

Apesar de ser uma medida necessária, e de aumentar consideravelmente a renda mensal transferida, a concessão do auxílio emergencial para o período de três meses pode se mostrar insuficiente. É importante que o governo cogite aumentar o prazo para a concessão do auxílio de forma a garantir que as famílias consigam ter condições de gradativamente se reinserir no mercado de trabalho. É necessário planejamento para que o encerramento da Renda Emergencial não implique na criação de vulnerabilidades ainda mais perversas5.

9. Como a política de assistência pode proteger os novos pobres da crise?

Seja por meio de serviços e benefícios próprios, seja no encaminhamento e convergência com as demais políticas sociais, notadamente saúde, educação, a política de assistência social é vital no acompanhamento e combate às vulnerabilidades e demandas dos novos contingentes de pobres que inevitavelmente surgirão. A expertise na abordagem e a capilaridade territorial de seus equipamentos, como Cras (Centros de Referência de Assistência Social), Centros POP (para população de rua) e Creas (Centros de Referência Especializada de Assistência Social), permite ao Estado brasileiro contato direto e contínuo com os grupos mais vulneráveis. Para isso ocorrer de forma eficiente, no entanto, é necessário reconhecimento político e financeiro por parte dos poderes públicos com vistas ao fortalecimento de programas e serviços já existentes e planejamento de novas ações contingenciais.

Bibliografia

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