9 pontos explicados sobre prefeitos e vereadores

Telma Hoyler e Eduardo Marques

Qual a função de prefeitos e do poder Legislativo municipal? Trabalho territorial é o mesmo que clientelismo? Veja como pesquisas respondem a questões sobre como cidades são governadas

Com certa frequência as pessoas desconhecem o que faz o Poder Legislativo, em especial no nível municipal. Na verdade, no caso do poder local, muita gente desconhece inclusive o que faz o Poder Executivo, exceto por tarefas cotidianas de zeladoria urbana. Prefeitos e vereadores, além de muito importantes para as cidades em que vivemos, têm características específicas e não são simplesmente miniaturas de seus correspondentes nacionais.

1. Como cidades são governadas do ponto de vista formal?

Em diferentes partes do mundo, cidades são governadas por arranjos institucionais diversos. Em termos muito gerais, os formatos seguem as formas de governos nacionais, presidencialistas ou parlamentaristas. Assim, na maior parte de países presidencialistas, o governo local fica a cargo de prefeitos e Câmaras, enquanto os parlamentaristas adotam Câmaras com chefes do Executivo escolhidos entre os legisladores locais.

Há variações, entretanto, mesmo no interior dos países, seja por razões da história política regional, como na Alemanha, ou pela existência de movimentos de reforma municipal descentralizada, como nos Estados Unidos. Nos países europeus, a tendência recente tem sido de aumento da presença de prefeitos eleitos, mesmo em países do norte, onde esse formato não era recorrente. Nos Estados Unidos, por outro lado, os governos locais continuam tendo vários formatos compostos por prefeitos e Câmaras, ou por Câmaras associadas a gerentes não eleitos, além de outros formatos menos comuns.

As eleições para a escolhas de tais cargos seguem tanto eleições partidárias quanto eleições não partidárias, assim como as eleições proporcionais podem ser realizadas em distritos uninominais, mas também em distritos multinominais (denominados localmente de at large). Vale notar que não existe uma relação direta e linear entre formatos institucionais e eficiência, qualidade da representação ou mesmo se uma cidade pode ser “governável” ou não. Ao contrário, os formatos variam e se transformam considerando as conjunturas e os debates políticos em curso.

O Brasil comporta um único formato institucional para os seus governos locais, com prefeitos e Câmaras eleitos diretamente em eleições partidárias a cada quatro anos, sendo o município inteiro o distrito eleitoral para ambas as eleições.

2. Como é o governo de regiões metropolitanas e áreas conurbadas?

Embora as regiões metropolitanas sejam reconhecidas por lei, algumas por lei federal de 1973 (LC 14/1973), essa escala territorial não conta com governo próprio, nem mesmo para as políticas de interesse comum. Isso cria problemas significativos de cooperação entre unidades territoriais, pois cada prefeito de uma região metropolitana têm o comando de suas políticas, sem que haja formas de coordenação ou mesmo indução da cooperação. Em 2015, foi aprovada a lei federal do Estatuto da Metrópole (Lei 13089/2015) regulando o assunto, mas com efeitos bastante escassos, em especial pela ausência de recursos e políticas federais desde então.

Na prática, a produção de políticas integradas para essas regiões é executada pelas empresas de serviços de abrangência metropolitana, responsáveis pelo saneamento, pelos trens, metrôs e energia. Isso não é bom, pois a regulação exercida sobre essas empresas, que são bastante insuladas por serem empresas públicas, não leva em conta as dimensões territoriais e metropolitanas dos problemas. Consequentemente, o nível de controle público sobre como essas políticas interagem sobre o território é muito baixo e usualmente desconsidera as diretrizes e políticas desenvolvidas pelas prefeituras.

3. O que faz o prefeito?

No caso brasileiro, o prefeito é o chefe do Executivo municipal, eleito a cada quatro anos em eleições partidárias com dois turnos. Como tal, é o responsável pela formulação e implementação de políticas sobre as quais o município tem grande poder discricionário, como é o caso de políticas urbanas e serviços e por aquelas inseridas e reguladas em sistemas federais de saúde, educação e assistência. O prefeito tem uma função importante de coordenar as distintas burocracias que compõem o poder público, conjuntamente com os secretários que escolhe e em constante interação com as políticas e políticos de outros níveis de governo.

Como a força relativa do Executivo é ainda maior em nível local do que nos estados e em nível federal, grande parte da legislação municipal é proposta pelos prefeitos, embora tramite e seja aprovada, alterada ou rejeitada pelas Câmaras municipais. De modo a ter êxito na aprovação das leis que propõe, o prefeito (juntamente com o secretariado estratégico do governo) também se engaja ativamente na negociação com vereadores na Câmara, trocando cargos e emendas pela aprovação de leis, o que aumenta os desafios de coordenação política e de políticas públicas.

4. Qual a função do Poder Legislativo municipal?

Pela teoria da tripartição de Poderes, cabe ao Poder Legislativo municipal fiscalizar o Poder Executivo, além de produzir as leis municipais. Em termos formais, a lei orgânica de cada município e o regimento interno de cada Câmara determinam as instâncias decisórias (comissões, colégio de líderes, etc.) e os instrumentos (veto a projetos do prefeito, etc.) pelos quais isso pode ser feito. Na prática, a organização interna do processo legislativo depende dessas regras e da sua mobilização pelos atores envolvidos. Por exemplo, a mesa diretora da Câmara de São Paulo tem muito poder para acelerar a tramitação de projetos de lei, julgar as contas do prefeito e aprovar ou barrar a instauração de CPIs (Comissões Parlamentares de Inquérito) e a convocação de secretários municipais para depor. Algumas dessas atividades dizem respeito à produção legislativa, enquanto outras são da ordem da fiscalização, sendo que todas podem impactar negativamente a avaliação do governo. Por isso, todos os prefeitos atuam para influenciar a composição da mesa diretora, garantindo uma tramitação mais fácil para os seus projetos, assim como evitando sanções e oposição ao seu mandato. O êxito dessa tentativa, contudo, depende da organização das diversas forças políticas em cada momento da legislatura.

5. O que fazem os vereadores?

Em geral, a Constituição federal (art. 29) e as leis orgânicas de cada município são vagas quanto ao papel dos vereadores. Além das funções de fiscalização do Executivo, espera-se que eles legislem sobre assuntos de interesse local. Para que se entenda o que fazem os vereadores na prática, é preciso considerar as regras formais e aquelas regras e práticas não formalizadas, mas que se estabilizam no tempo pela recorrência de seu uso. O que as pesquisas mais recentes têm mostrado é que vereadores dispensam a maior parte do seu tempo de trabalho atendendo à população e não em discussões e votações em plenário. Portanto o trabalho deles é uma combinação da função legislativa, propriamente dita, com o que podemos chamar de atuação territorial de atendimento.

6. Que tipo de leis os vereadores fazem?

Como muitas leis são prerrogativa exclusiva do Executivo, os vereadores, de fato, acabam aprovando muitas homenagens e nomes de logradouros, mas pesquisas recentes têm mostrado que eles também trabalham na elaboração legislativa de políticas nas áreas social e urbana de maneira importante.

Como aprovar uma lei exige muita negociação, e torná-la efetiva demanda coordenação entre as várias secretarias do Executivo, muitas vezes vereadores preferem, na verdade, incluir emendas dentro de leis de iniciativa do Executivo (ou trabalhar para a retirada de artigos que prejudicariam os interesses dos seus eleitorados), inclusive de forma previamente combinada com o Executivo. Há um enorme equívoco em avaliar o trabalho dos vereadores apenas pelos projetos de lei que eles propõem. Isso, inclusive, cria incentivos para que vereadores inflem os números de projetos “herdados” de padrinhos políticos, ou façam pressão para aprovar projetos que mesmo seus autores sabem que serão vetados pelo Executivo por serem ilegais, mas que podem gerar créditos junto a eleitorados específicos.

7. O que é o trabalho territorial de vereadores?

Se considerarmos o trabalho de elaboração e aprovação de leis como parte expressiva da função legislativa, podemos considerar trabalho territorial toda a atividade dos vereadores que não é exercida nos plenários das Câmaras. Há, contudo, intersecção entre ambas, que acontece quando o vereador mobiliza seu eleitorado específico para ir às galerias em uma votação importante ou quando trabalha para a aprovação de uma peça legislativa com fortes apelos a uma região da cidade.

A atuação territorial acontece por meio de assessores parlamentares que conectam os vereadores e lideranças comunitárias, conselheiros, comerciantes locais, pastores e outros líderes religiosos locais. Esses atores ocupam a ponta de redes de mobilização política que conectam diversas escalas do sistema político. A partir desse contato inicial, o mandato do vereador passa a acompanhar as demandas dessas pessoas e de seus bairros, assim como intermediar a resolução de seus problemas junto ao Poder Executivo.

Como isso será feito depende da habilidade dos assessores, do estilo pessoal dos vereadores e das estratégias políticas dos mandatos. Dois instrumentos formais ajudam nesse trabalho: as emendas parlamentares, pelas quais os vereadores podem indicar, no orçamento municipal, políticas e territórios onde desejam alocar recursos, e as “indicações parlamentares” ou “ofícios”, como são mais conhecidos os documentos que pedem providências ao Executivo para solução de problemas dos munícipes de todo tipo: troca de lâmpadas, buracos na rua, pontos de concentração de lixo, vagas em creche, etc.

8. Trabalho territorial é o mesmo que clientelismo?

Não, mas essa questão é bastante controversa. Pelas regras eleitorais brasileiras, os parlamentares não disputam em um distrito territorial pequeno, como ocorre no caso de sistemas políticos com distritos uninominais (em que se elege só um representante em cada distrito), como nos Estados Unidos ou na Inglaterra. Nesses casos é fácil identificar que legisladores procuram levar políticas para o eleitorado do seu distrito, o que os especialistas chamam de pork barrel, geralmente orientado para grupos amplos de eleitores ou regiões da cidade. A ausência de predefinição de território ou grupo de eleitores, entretanto, não significa que vereadores não atuem para construir redutos informalmente, territoriais ou não. Isso não está estabelecido na literatura brasileira por razões conceituais e metodológicas.

Definições precisas de clientelismo buscam delimitar trocas contingentes (nas quais o bem pode ser retirado) de benefícios específicos por voto em trocas monitoradas, num processo em que o político sabe se o voto que pediu foi efetivado. Se os benefícios não são divisíveis entre eleitores ou ao menos entre grupos de eleitores, não é possível discriminar quem está no acordo, portanto, ficam inviáveis a troca contingente e o seu monitoramento. Por essa razão, boa parte do que a literatura chama de clientelismo é na verdade pork barrel, quando políticos distribuem benefícios relativamente amplos, mas sem ter certeza do que receberão. É óbvio que políticos sempre têm expectativa de reciprocidade eleitoral, mas em muitos casos não têm como controlá-la.

Além disso, metodologicamente, muitos autores associam a clientelismo, por definição, a destinação de políticas a áreas específicas da cidade. Categorizam, por exemplo, a construção de um hospital como uma política “para toda a cidade” e a pavimentação de ruas como algo que beneficia apenas um grupo pequeno, sendo a segunda adjetivada como “clientelista”. Evidentemente, o hospital atende a um número maior de pessoas, mas esses estudos partem do princípio de que há “interesses particulares” visando ao voto na pavimentação, mas não no hospital. Entretanto, os interesses na política são sempre particulares, e a busca pelo voto sempre está pressuposta em carreiras políticas. Além disso, como as políticas na cidade são sempre espacializadas, invariavelmente, algumas localidades (e seus moradores) são beneficiadas em detrimento de outras. Se um vereador atuou para levar um equipamento público a uma região é porque ele tem interesse em conectar-se com tal localidade, embora isso não signifique clientelismo, que pressupõe troca contingente e monitorada.

O vereador recebe tanto demandas para a construção de grandes equipamentos como políticas menores e mais localizadas, e ambas as demandas são legítimas. Ao procurar construir seu eleitorado, ele poderá atuar dentro de suas estratégias e no âmbito legal para influenciar quaisquer tipos de políticas, seja negociando com o prefeito ou colocando recursos de emendas parlamentares. A disputa pela alocação de recursos e equipamentos públicos da cidade faz parte do processo político. Podemos discutir os efeitos que isso gera em termos de desigualdade entre bairros ou regiões, mas essa é uma avaliação que deve ser feita após compreendidos os processos políticos dessas disputas, ao invés de criminalizar a política. Embora isso possa ser feito de maneira clientelista, essa é uma possibilidade entre outras, por meio de práticas que não se confundem.

9. Como escolher o seu prefeito e o seu vereador?

Talvez essa seja a questão mais importante para ser respondida. Há candidatos para todos os gostos e feitos, sobretudo em nosso sistema multipartidário e fragmentado. A posição da Justiça Eleitoral é sugerir aos eleitores que decidam a partir da análise das propostas dos candidatos. Isso é importante, mas não suficiente, pois não é raro observarmos candidatos defendendo propostas irrealistas, superficiais e populistas. É evidente que ninguém deve votar em candidatos que defendem políticas e propõem ações diferentes das suas convicções, mas também devem analisar a trajetória dos candidatos em cargos eletivos, em governos e fora deles, e ponderar a qualidade dessas trajetórias (em termos dos tipos de atividades desenvolvidas e de experiências acumuladas) e sua compatibilidade com as propostas apresentadas.

É importante lembrar que decidir em quem votar somente no momento da eleição torna a relação de representação fraca. A representação é composta pelo mecanismo de autorização pelo voto (o representante tem delegação para decidir pelo representado), mas também pela responsividade do representante (o representante é responsabilizado pelo que faz e decide). Isso não significa fazer o que o representado quer, mas agir de forma a prestar contas a ele. O problema é que o voto em si é um instrumento fraco para assegurar que isso aconteça. Fazer parte de um movimento social, uma associação comunitária, profissional ou de bairro ou um conselho de política pública, por exemplo, é uma forma eficaz de acompanhar mandatos parlamentares e do prefeito, de pressioná-los sobre a resolução de problemas e conhecer o funcionamento da política mais a fundo. Evidentemente, nem todo mundo quer, gosta ou consegue dedicar-se à participação nessas instâncias. Nesse caso, uma forma de ter mais informações para poder tomar a decisão sobre o voto de maneira mais segura é procurar estar próximo de pessoas em quem você confia e que participam dessas instâncias, ou buscar informações de organizações da sociedade civil ou acadêmicas que acompanham mandatos parlamentares e as políticas de governos.

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