6 perguntas que a ciência já respondeu sobre auditorias públicas

Evidências mostram que as investigações independentes governamentais tendem a aumentar a responsabilidade política, reduzem o uso indevido de recursos públicos e melhoram o cumprimento de leis e regulamentos. Veja como estudos explicam esses efeitos em países de média e baixa renda

Muitas vezes, cidadãos podem perder a confiança no seu governo quando os representantes eleitos e os servidores públicos não são responsabilizados pelos seus erros. Auditorias são investigações independentes que procuram identificar má conduta administrativa, tais como fraude, negligência ou incumprimento de leis e regulamentos. Governos podem usar auditorias para identificar erros cometidos pelo próprio governo, por contribuintes ou por empresas. Para funcionar corretamente, as auditorias públicas precisam ser capazes de identificar casos de corrupção e permitir que os cidadãos e o sistema judicial recompensem ou punam adequadamente quem quer que tenha sido responsável pelo delito.

No Brasil, a CGU (Controladoria-Geral da União) – uma agência federal autônoma encarregada de prevenir e investigar o uso indevido de fundos públicos – desempenha um papel fundamental nos esforços do governo para combater a corrupção. Desde 2003, o órgão seleciona municípios aleatoriamente para auditoria por meio de uma loteria pública. Todos os municípios com população de até 500 mil habitantes são incluídos na loteria. Em geral, a probabilidade de ser auditado em determinada loteria é relativamente baixa — apenas 1,3%. No entanto, dada a frequência das loterias, a probabilidade de um prefeito ser auditado durante o mandato político pode ser alta — de 8,6 a 26,4%, dependendo do estado. Assim, é difícil para os prefeitos preverem se serão auditados durante os seus mandatos.

Uma vez que os governantes são selecionados, equipes de auditores treinados investigam os municípios para cruzar as contas municipais com os valores realmente gastos e para verificar a realização de serviços públicos. Depois de finalizar as inspeções, a CGU publica relatórios detalhados online descrevendo quaisquer irregularidades e compartilha suas descobertas com fontes de mídia local, juntamente com escritórios jurídicos locais e federais. Até 2015, o órgão realizou 2.241 auditorias, abrangendo 1.949 municípios e R$ 22 bilhões de fundos federais. Os dados gerados pelas auditorias da CGU têm sido amplamente utilizados em campanhas políticas para informar os eleitores e empregados pela Polícia Federal e pelo Ministério Público para construir casos contra políticos e funcionários públicos corruptos.

Mas será que as auditorias realmente ajudam a reduzir a corrupção? Uma revisão de 20 avaliações aleatorizadas e quase-experimentais, predominantemente em países de baixa e média renda, mostra que as auditorias tendem a ser uma política eficaz para aumentar a responsabilidade política, reduzir o uso indevido de recursos públicos e melhorar o cumprimento de leis e regulamentos 2. As auditorias têm sido mais eficazes quando as instituições responsáveis por punir são dignas de confiança, quando a mídia e os ciclos eleitorais amplificam seus resultados e quando seus projetos incentivam os auditores e aqueles que estão sendo auditados a serem honestos e verdadeiros 7. Apesar dos recursos necessários para a realização de auditorias, as avaliações de impacto sugerem uma boa relação custo-benefício.

1. Qual é o impacto das auditorias públicas sobre o uso de recursos públicos?

Uma série de estudos mostra que as auditorias governamentais, destinadas a identificar o uso indevido de recursos públicos, podem fazer com que representantes políticos sejam mais responsáveis perante seus eleitores, reduzindo a corrupção. Uma avaliação usando dados da CGU aponta para o fato de que os eleitores recompensaram ou sancionaram os políticos quando aprenderam, por meio de resultados de auditorias, quais deles estavam envolvidos em irregularidades. Quando candidatos concorreram à reeleição, os eleitores que receberam resultados de auditoria antes do pleito votaram menos em quem tinha cometido mais atos corruptos. Auditorias ajudaram a reduzir a corrupção quando os eleitores puderam responsabilizar os políticos por seus atos 1.

As auditorias também contribuíram para reduzir a corrupção quando representaram maior risco de punição. Em outro estudo, pesquisadores mostraram que os municípios brasileiros auditados durante uma campanha anticorrupção eram mais propensos a receber multas ou punições mais severas. Levando em consideração o risco acrescido de tais custos jurídicos, esses municípios reduziram significativamente a corrupção 2. Da mesma forma, a maior frequência de auditorias levou ao aumento na criação de empresas e na atividade econômica ao reduzir os níveis de corrupção. Esses ganhos foram maiores para as empresas e os setores que dependem mais de contratos governamentais e estão sujeitos à corrupção por parte de funcionários locais 3.

O mesmo foi observado na Indonésia. Ao avaliarem uma política que aumentou drasticamente a probabilidade de projetos rodoviários serem auditados, pesquisadores observaram uma redução nas despesas não contabilizadas com esses projetos – ou seja, menor corrupção 4. Além disso, em um estudo em Porto Rico, relatórios de auditoria divulgados pouco antes de uma eleição reduziram a corrupção por funcionários municipais no curto prazo 5.

2. Quais são as condições necessárias para que as auditorias reduzam a corrupção de forma efetiva?

As auditorias são mais eficazes quando o governo tem a capacidade de aplicar penalidades diretamente. No Brasil, um estudo mostra que elas foram mais efetivas em reduzir a corrupção em contratos públicos locais quando as autoridades puderam identificar quem estava atuando de forma corrupta e aplicar punições. Em contrapartida, elas não foram eficazes em melhorar a qualidade dos serviços de saúde, por exemplo, em casos em que as autoridades não conseguiram identificar claramente os funcionários responsáveis pelas irregularidades e puni-los 2. Em outro estudo no Brasil, as auditorias foram mais eficientes na redução da corrupção em municípios onde havia um tribunal jurisdicional 6. Por outro lado, elas parecem menos eficazes nos casos em que os governos não têm a capacidade de executar ações judiciais 7.

3. A forma como os resultados das auditorias são compartilhados afeta o seu impacto?

Divulgar amplamente os resultados das auditorias em momentos oportunos pode potencializar seu impacto. Estudos no Brasil 1 e no México 8 mostram que as auditorias foram mais efetivas quando a informação sobre práticas corruptas foi divulgada nas rádios locais. Em um estudo de longo prazo no Brasil, municípios que não foram auditados, mas que tiveram municípios vizinhos auditados experimentaram níveis mais baixos de corrupção quando tiveram acesso à mídia local, como rádio ou televisão, para ter conhecimento sobre as auditorias das cidades próximas 2.

A difusão dos resultados das auditorias por meio de meios de comunicação independentes pode também aumentar o seu impacto na responsabilização dos representantes eleitos. Em um estudo em Porto Rico, os resultados divulgados no período anterior à eleição municipal foram melhores em conter a corrupção do que os relatórios divulgados após a eleição. Esse resultado sugere que levar em consideração os ciclos eleitorais ao divulgar os resultados das auditorias pode melhorar o seu potencial de expor e reduzir a corrupção 5.

4. Quais mecanismos ajudam a garantir a veracidade das auditorias?

Resultados promissores mostram que garantir a independência dos auditores, oferecer incentivos e utilizar relatórios de terceiros pode fortalecer o processo de auditoria. Na Índia, muitas fábricas contratavam auditores para reportar seus níveis de poluição e falsificavam essas informações para evitar multas ambientais. A introdução de um novo sistema, com auditores terceirizados independentes das fábricas, aumentou a probabilidade de as auditorias reportarem o verdadeiro nível de poluição industrial 9.

No Paquistão, a introdução de um programa de incentivos de pagamento por desempenho a inspetores fiscais e a sua equipe — que distribuía parte da receita tributária coletada nas inspeções — elevou a cobrança de imposto predial em 46% após dois anos, aumentando o número de propriedades tributadas e reavaliando propriedades para aumentar o tributo. No entanto, incentivar os auditores também aumentou os subornos recebidos, uma vez que aumentou seu poder de negociação com os proprietários 10.

No Chile, os custos de insumos são dedutíveis do imposto local sobre bens e serviços, o que cria um incentivo eficaz para que os clientes solicitem um recibo aos fornecedores, gerando um registro físico da venda. O incentivo, por sua vez, reduz a evasão fiscal das empresas e aumenta as receitas fiscais. Além disso, anunciar uma auditoria por meio de cartas gerou repercussões positivas: os fornecedores das empresas auditadas aumentaram o seu montante declarado do imposto 11.

5. Auditorias afetam o comportamento de indivíduos e empresas privadas?

Os contribuintes e as empresas têm maior probabilidade de cumprir com as suas obrigações fiscais quando correm o risco de serem auditados. Nos países de alta renda, as auditorias têm demonstrado aumentar o cumprimento fiscal. Na Dinamarca 12, no Reino Unido 13 e nos Estados Unidos 14, elas levaram a melhorias duradouras nas declarações de impostos, em grande parte devido ao fato de as pessoas declararem um rendimento tributável mais honesto (e mais elevado).

Nos países de baixa e média renda, o risco de passar por uma auditoria tem sido a estratégia mais eficaz para melhorar o cumprimento fiscal por parte dos cidadãos 15. Por meio da comunicação direta com os contribuintes, as autoridades fiscais podem salientar o risco de identificar fraudes ou a gravidade das penalidades. Em um estudo na Etiópia, as autoridades fiscais enviaram às empresas dois tipos de cartas: uma descrevendo a ameaça de auditorias e potenciais penalidades por evasão fiscal e outra apelando ao patriotismo e à honestidade. As empresas pagaram mais impostos quando receberam a carta enfatizando a ameaça de auditoria em comparação com a carta alternativa 16. Da mesma forma, na Argentina 17, no Chile 11, na Guatemala 18 e na Venezuela 19, enfatizar as ameaças de auditoria foi mais eficaz na melhoria do cumprimento fiscal do que mensagens que enfatizavam o valor moral do pagamento de impostos. Em Ruanda, a comunicação do risco de auditoria apenas aumentou as receitas fiscais entre os contribuintes de baixa renda 20.

As auditorias também ajudam as empresas a serem mais propensas a cumprir os regulamentos do governo. Os governos podem, direta ou indiretamente, impor auditorias às companhias para que aumentem o cumprimento dessas normas. Na Índia, um programa de auditoria terceirizado aperfeiçoado para impor limites de poluição aumentou a exatidão das auditorias, e as empresas industriais cumpriram mais com os regulamentos de poluição, passando a poluir menos 9. No Chile, auditorias de fiscalização aos vendedores de peixe conduzidas pelo governo sem agendamento prévio reduziram as vendas ilegais de peixes em perigo crítico 21.

6. Os benefícios das auditorias são grandes o suficiente para compensar os custos de implementá-las?

Um estudo no Reino Unido mostrou que as auditorias fiscais, quando aleatórias, obtiveram receitas quase maiores do que seus custos, enquanto auditorias programadas tiveram um retorno de seis vezes os seus custos 14. Na Índia, o programa aperfeiçoado de auditoria da poluição gerou benefícios estimados em US$ 7.300 por empresa, em comparação com um custo de cerca de US$ 1.300 para cada 9.

Na Indonésia, as auditorias obrigatórias sobre projetos de construção de estradas foram rentáveis mesmo quando a própria burocracia de auditoria tinha uma reputação de corrupção. Com um custo unitário de US$ 500, cada auditoria melhorou as estradas em uma média de US$ 1.165, e, mesmo depois de contabilizar todos os custos e transferências, as aldeias melhoraram em média US$ 245 por auditoria 4.

Bibliografia

1. Ferraz, Claudio, and Frederico Finan. 2008. “Exposing Corrupt Politicians: The Effects of Brazil's Publicly Released Audits on Electoral Outcomes.” The Quarterly Journal of Economics 123, no. 2 (May): 703–745. Research Paper | J-PAL Evaluation Summary.

2. Avis, Eric, Claudio Ferraz, and Frederico Finan. 2018. “Do Government Audits Reduce Corruption? Estimating the Impacts of Exposing Corrupt Politicians.” Journal of Political Economy 126, no. 5 (October): 1912–1964. Research Paper | J-PAL Evaluation Summary.

3. Colonnelli, Emanuele, and Mounu Prem. 2020. “Corruption and Firms.” Working Paper, March. Research Paper.

4. Olken, Benjamin A. 2007. “Monitoring Corruption: Evidence from a Field Experiment in Indonesia.” Journal of Political Economy 115, no. 2 (April): 200–249. Research Paper | J-PAL Evaluation Summary.

5. Bobonis, Gustavo J., Luis R. Cámara Fuertes, and Rainer Schwabe. 2016. “Monitoring Corruptible Politicians.” American Economic Review 106, no. 8 (August): 2371–2405. Research Paper.

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7. Ferraz, Claudio, and Frederico Finan. 2011. “Electoral Accountability and Corruption: Evidence from the Audits of Local Governments.” American Economic Review 101, no. 4 (June): 1274–1311. Research Paper.

8. Larreguy, Horacio, John Marshall, and James M. Snyder. 2020. “Publicizing Malfeasance: When the Local Media Structure Facilitates Electoral Accountability in Mexico.” The Economic Journal (May). Research Paper.

9. Duflo, Esther, Michael Greenstone, Rohini Pande, and Nicholas Ryan. 2013. “Truth-Telling by Third-Party Auditors and the Response of Polluting Firms: Experimental Evidence from India.” The Quarterly Journal of Economics 128, no. 4: 1499–1545. Research Paper | J-PAL Evaluation Summary.

10. Khan, Adnan Q., Asim I. Khwaja, and Benjamin A. Olken. 2015. “Tax Farming Redux: Experimental Evidence on Performance Pay for Tax Collectors.” The Quarterly Journal of Economics 131, no. 1 (February): 219–271. Research Paper | J-PAL Evaluation Summary.

11. Pomeranz, Dina. 2015. “No Taxation Without Information: Deterrence and Self-Enforcement in the Value Added Tax.” American Economic Review 105, no. 8 (August): 2539–2569. Research Paper | J-PAL Evaluation Summary.

12. Kleven, Henrik J., Martin B. Knudsen, Claus T. Kreiner, Søren Pedersen, and Emmanuel Saez. 2011. “Unwilling or Unable to Cheat? Evidence from a Tax Audit Experiment in Denmark.” Econometrica 79, no. 3 (May): 651–692. Research Paper.

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16. Shimeles, Abebe, Daniel Z. Gurara, and Firew Woldeyes. 2017. “Taxman's Dilemma: Coercion or Persuasion? Evidence from a Randomized Field Experiment in Ethiopia.” American Economic Review: Papers and Proceedings 107, no. 5 (May): 420–424. Research Paper.

17. Castro, Lucio, and Carlos Scartascini. 2015. “Tax Compliance and Enforcement in the Pampas Evidence from a Field Experiment.” Journal of Economic Behavior and Organization 116 (August): 65–82. Research Paper.

18. Kettle, Stewart, Marco Hernandez, Simon Ruda, and Sanders, M. 2016. “Behavioral Interventions in Tax Compliance: Evidence from Guatemala.” Working Paper, June. Research Paper.

19. Ortega, Daniel, and Pablo Sanguinetti. 2013. “Deterrence and Reciprocity Effects on Tax Compliance: Experimental Evidence from Venezuela.” Working Paper, December. Research Paper.

20. Mascagni, Giulia, Christopher Nell, and Nara Monkam. 2020. “One Size Does Not Fit All: A Field Experiment on the Drivers of Tax Compliance and Delivery Methods in Rwanda.” Economic Development and Cultural Change (forthcoming). Research Paper.

21. Gonzalez-Lira, Andres, and Ahmed Mushfiq Mobarak. 2019. “Slippery Fish: Enforcing Regulation under Subversive Adaptation.” Working Paper, February. Research Paper | J-PAL Evaluation Summary.

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Adaptado de: Increasing accountability and reducing corruption through government audits

Tradução: Ariadna Coelho

Adaptação: Isabela Salgado

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