O papel das instituições na construção da resiliência para prevenção e enfrentamento de desastres naturais

Desastres naturais, como as inundações e deslizamentos que são comuns no Brasil, como foi o caso do ocorrido na semana de Carnaval 2023 no Litoral Norte do estado de São Paulo, expõem a falta de uma cultura de prevenção, planejamento de uso e ocupação do solo, a ausência de coordenação do governo municipal-comunidade e a falta de continuidade de políticas públicas de um governo para outro. Pois, a construção de resiliência contra desastres naturais requer um compromisso de longo prazo com a capacitação, fortalecimento de infraestrutura sustentável, um planejamento de respostas rápidas frente a desastres e investimento na redução de riscos e medidas de mitigação.

As instituições podem contribuir no fortalecimento da resiliência fornecendo estruturas, políticas e programas eficazes de governança que apoiem a redução e resposta ao risco de desastres. Por exemplo, instituições que fornecem sistemas eficazes de alerta precoce, planejamento de preparação para emergências e coordenação de resposta a desastres podem ajudar a reduzir o impacto de desastres naturais em comunidades e indivíduos. Assim, a vulnerabilidade institucional se relaciona com as formas como as instituições influenciam a vulnerabilidade aos desastres naturais1 M. Papathoma-Köhle, T. Thaler, Institutional Vulnerability, in: Vulnerability and Resilience to Natural Hazards, 2018. , isto pode ser influenciado por fatores como governança, políticas, processos de tomada de decisão e recursos, e pode ter um impacto significativo na capacidade de uma comunidade de se preparar, responder e se recuperar de desastres naturais. Além disso, a vulnerabilidade institucional pode exacerbar as vulnerabilidades sociais, econômicas e ambientais existentes, levando a maiores impactos de desastres naturais em comunidades vulnerabilizadas e excluídas. Por exemplo, as instituições que não consideram as necessidades das comunidades de baixa renda na redução do risco de desastres e no planejamento da resposta podem contribuir para sua vulnerabilidade.

As instituições podem contribuir no fortalecimento da resiliência fornecendo estruturas, políticas e programas eficazes de governança que apoiem a redução e resposta ao risco de desastres

No entanto, a dimensão institucional é provavelmente a dimensão menos explorada. A maioria dos estudos de vulnerabilidade enfoca a dimensão física ou social, enquanto as pesquisas que focam em como as instituições influenciam as vulnerabilidades da sociedade aos perigos naturais ainda são escassas1 M. Papathoma-Köhle, T. Thaler, Institutional Vulnerability, in: Vulnerability and Resilience to Natural Hazards, 2018. . Nossa pesquisa na base Scopus com as palavras-chave “institutional AND vulnerability AND natural AND disaster” obteve como resultado 210 documentos, dos quais o Brasil contribui com apenas sete artigos. A Figura 1 mostra a análise factorial que foi realizado a partir dos resumos dos artigosusando o Bibliometrix R Package2 M. Aria, C. Cuccurullo, Bibliometrix R Package, (2021). https://www.bibliometrix.org/ (accessed November 10, 2021). , nesta análise o corpus (dados) foi agrupado em três conjuntos, o que resultou em temas, como “crises management” ( gerenciamento de crise), “community resilience” (resiliência comunitária) em azul, e “vulnerability” (vulnerabilidade) em vermelho e suas palavras associadas, por exemplo, urban resilience (resiliência urbana), institucional vulnerability (vulnerabilidade institucional), social vulnerability (vulnerabilidade social),institutional capacity (capacidade institucional), adaptative capacity (capacidade adaptativa), reducing vulnerability (redução da vulnerabilidade), human settlement (assentamento humano), local government (governo local), etc. Este resultado mostra principalmente que estudar a vulnerabilidade institucional pode ajudar a identificar os fatores institucionais que contribuem para tal vulnerabilidade e pode fornecer informações sobre como as instituições podem ser reformadas ou fortalecidas para reduzir essa vulnerabilidade e promover a resiliência. Ao compreender como as instituições influenciam a vulnerabilidade, os formuladores de políticas podem desenvolver estratégias mais eficazes para a redução e gestão de riscos de desastres e podem trabalhar para construir instituições melhor estruturadas e organizadas para gerenciar riscos e responder a desastres.

Estudos têm mostrado que as instituições podem aumentar ou diminuir a vulnerabilidade a desastres naturais, dependendo da sua capacidade de gerenciar riscos e responder adequada e eficazmente aos desastres. Países com instituições funcionais sofrem geralmente menos impactos de perigos, em termos de vítimas, danos materiais, valores monetários e velocidade de recuperação3 B. Jongman, H.C. Winsemius, J.C.J.H. Aerts, E. Coughlan De Perez, M.K. van Aalst, W. Kron, P.J. Ward, Declining vulnerability to river floods and the global benefits of adaptation., Proc Natl Acad Sci U S A. 112 (2015) E2271-80. . Além disso, a literatura mostra o peso que a vulnerabilidade institucional teve em eventos anteriormente ocorridos, como é o caso do furacão Katrina (2005), do terremoto no Nepal (2015), do ciclone Idai (2019). No caso do furacão Katrina em 2005 que devastou Nova Orleans e outras áreas em Louisiana, EUA, a conexão entre a vulnerabilidade institucional e as consequências negativas dos riscos naturais foi particularmente evidente na inadequada resposta, comunicação e coordenação das organizações responsáveis, bem como aos problemas sociais subjacentes. No caso do ciclone Idai que afetou o Zimbábue matando 340 pessoas, revelou uma série de vulnerabilidades institucionais relacionadas a políticas, sistemas de proteção, financiamento de gerenciamento de risco de desastres, estruturas de implementação e regulamentação de sistemas de assentamento4 M. Papathoma-Köhle, T. Thaler, S. Fuchs, An institutional approach to vulnerability: evidence from natural hazard management in Europe, Environmental Research Letters. 16 (2021) 044056. .

No Brasil, eventos passados como o da cidade de Petrópolis (2013) no estado do Rio de Janeiro, mostra5 Lazaro L.L.B, Desastres Naturais E Vulnerabilidade Social E Institucional: Caso Do Petrópolis – Brasil., in: II Encontro Nacional Sobre População, Espaço e Ambiente, 2013. Disponível aqui . Acesso em 19 de fevereiro de 2023. em relação à capacidade institucional a insuficiência de planos de comunicação de riscos e de projetos com foco na informação sobre desastres; mas também como o poder público municipal na época teve responsabilidade e complacência ao não impedir as ocupações irregulares, assim como não enfrentar a necessidade de combater a ocupação de áreas ambientalmente vulneráveis e de risco. Por outro lado, não respondeu de forma efetiva e rápida com investimentos e na realocação da população afetada pelo desastre e os residentes nas áreas de risco; e principalmente pela falta de articulação entre as instituições até no próprio município e critérios não-participativos.

No Quadro 1 mostra-se quais as características que levam a uma vulnerabilidade político-institucional frente aos fenômenos climáticos e, por sua vez, a causa de outras vulnerabilidades, como são as sociais e econômicas.

Portanto, a capacidade de resposta aos desastres naturais dependerá de uma estrutura institucional capaz de gerir esforços de prevenção, capacitar a população para que esta tenha mais condições para lidar com situações de risco e assim reduzir a ocorrência de perdas de vidas humanas e condições materiais de sobrevivência face aos cada vez mais recorrentes eventos extremos. Exemplos de vários países, com preparação e educação para redução de desastres, a comunicação direta com as populações mostram como são também essenciais para promover aprendizagem colaborativa preventiva.

A frequência e intensidade das inundações, deslizamentos de terra, secas, tempestades entre outros se tornarão mais frequentes, embora as mudanças climáticas possam exacerbar os impactos dos desastres naturais, atribuir esses eventos apenas a elas pode ser enganoso e simplificar demais os fatores complexos que contribuem as vulnerabilidades e desigualdades, pois enquanto desastres naturais para uns pode ser um inconveniente para outros será uma grande calamidade. Apenas culpar às mudanças climáticas ou às chuvas pode desviar a atenção de olhar as agendas políticas, as causas sociopolíticas, e principalmente os fatores políticos-institucionais que são aqueles que mais afetam a população e em muitos casos ampliam as já existentes vulnerabilidades socioambientais. A mudança climática é apenas um dos fatores que contribuem para o aumento dos riscos de desastres naturais. Outros fatores, como mudanças no uso da terra, urbanização e desmatamento, também podem desempenhar um papel significativo no aumento da frequência e gravidade dos desastres naturais.