O que fazer com a Zona Franca de Manaus?

Amanda Schutze e Luiz Bines
Modelo completa 55 anos sem que incentivos fiscais sejam revertidos em melhores salários, redução da desigualdade ou incremento de eficiência

A ZFM (Zona Franca de Manaus) é uma política estruturada em 1967, vigente até hoje, que concede incentivos fiscais aos setores industrial, comercial e agrícola, visando o desenvolvimento regional e a geração de empregos. Em 2019, R$25,8 bilhões foram gastos para financiar esses benefícios tributários, mas a política apresenta resultado aquém do esperado. Mesmo assim, o atual modelo da ZFM segue sem perspectiva de alteração significativa.

A política industrial da ZFM beneficia cerca de 500 firmas e seu faturamento está concentrado em grandes multinacionais: marcas como LG, Samsung, Harley-Davidson e Michelin possuem plantas no PIM (Polo Industrial de Manaus). Apesar de mais de 80 mil pessoas serem diretamente empregadas no PIM, em 2019, apenas cerca de 5% do faturamento dessas indústrias era repassado aos trabalhadores (inferior à média nacional de 11%). Além disso, 59% dos trabalhadores industriais da ZFM recebiam até dois salários mínimos. Fica claro, portanto, que os bilhões concedidos em incentivos fiscais não são revertidos em melhores salários aos trabalhadores do Polo.

Além de não beneficiar de forma relevante seus empregados, a ZFM se apresenta como competição desleal para todo o país: a isenção do Imposto sobre produtos industrializados e a redução do imposto de importação concedidas na ZFM – dentre diversos outros benefícios tributários – faz com que a produção das mercadorias do PIM em outras regiões seja comparativamente muito cara e, portanto, inviável.

As vantagens fiscais da ZFM são tamanhas que uma firma com prejuízo operacional pode se manter financeiramente viável unicamente por conta dos benefícios tributários. Isso representa um prêmio à improdutividade: não há necessidade de uma empresa aumentar a eficiência de seus processos produtivos se basta localizar-se no PIM para conseguir oferecer melhores preços do que seus concorrentes do resto do país. De fato, a produtividade do PIM não aumentou ao longo da última década.

A indústria nacional é tão afetada pela existência da ZFM que diversos setores movem apenas a parte mínima de suas operações para o PIM para que sejam elegíveis para receber as vantagens fiscais. Os insumos são importados do exterior ou trazidos de outras regiões do país, como São Paulo, para a fabricação do produto final no PIM. Esses produtos são vendidos e transportados para as demais regiões do Brasil, com maior expressividade no Sudeste. O gasto total para aquisição de insumos tem sua maior parcela, 65%, para produtos importados e 15% para produtos de outras regiões do país. O fato de o montante de benefícios tributários ser suficiente para compensar esses custos de transporte ilustra o tamanho da distorção.

A crítica à ZFM, portanto, não se refere à tentativa de se desenvolver a região, e sim à sua ineficácia. O montante do benefício fiscal anual poderia ser usado para beneficiar a região de forma mais produtiva e que gerasse melhoria nas condições de vida da população local

Os beneficiados por esse modelo, naturalmente, defendem sua existência e expansão. Parlamentares do estado do Amazonas combatem qualquer medida que prejudique – mesmo que indiretamente – as operações na ZFM: em mais de uma ocasião, quando o Governo Federal anunciou reduções tributárias nacionais, o lobby da ZFM se opôs, sob a justificativa de que menores impostos para as firmas brasileiras significariam diminuição das vantagens das empresas da ZFM, que já não pagam esses tributos. Para justificarem a continuidade do modelo, os defensores da ZFM alegam (sem comprovação científica) que a ZFM é responsável por frear o desmatamento no estado do Amazonas, sob a lógica de que, caso desempregados, os trabalhadores da ZFM estariam desmatando. Vale ressaltar, todavia, que o arco do desmatamento não cruza o Amazonas e que os trabalhadores das indústrias podem migrar para outras regiões ou exercer outras atividades não relacionadas ao desmatamento.

O principal argumento em defesa da ZFM, porém, se pauta nas desigualdades regionais: sem a existência da ZFM, as firmas deixariam de se localizar na Região Norte, dado o menor dinamismo econômico, afastamento dos principais mercados consumidores do país e menor presença de mão-de-obra qualificada.

De fato, se a concessão dos incentivos fosse interrompida bruscamente, é provável que boa parte das empresas deixasse a ZFM, o que revela muito sobre a (falta de) viabilidade do modelo no longo prazo.

Mesmo assim, a desigualdade regional é uma questão relevante, e o desenvolvimento da região Norte precisa ser considerado. É verdade, todavia, que empreendimentos que melhor explorassem as potencialidades da região – como a bioeconomia, os produtos da floresta amazônica e a sustentabilidade – estariam aproveitando as vantagens comparativas locais e, portanto, tenderiam a alcançar maior sucesso produtivo. O atual modelo da ZFM não condiciona os incentivos fiscais a fatores ambientais e tampouco estimula o aproveitamento das vantagens comparativas da Amazônia.

Vale pensar, também, em alternativas para o estímulo do desenvolvimento da região Norte. Grande parcela dos incentivos fiscais da ZFM são concedidos a multinacionais, que pouco repassam para os trabalhadores em forma de salários, além de criarem distorções improdutivas na indústria nacional. Mesmo após mais de 50 anos do modelo, a região segue com indicadores socioeconômicos muito inferiores à média nacional. A crítica à ZFM, portanto, não se refere à tentativa de se desenvolver a região, e sim à sua ineficácia. O montante do benefício fiscal anual poderia ser usado para beneficiar a região de forma mais produtiva e que gerasse melhoria nas condições de vida da população local.

Alterações pontuais no atual modelo já poderiam gerar grande impacto: condicionar os incentivos fiscais a indicadores ambientais, exploração das potencialidades locais e contratação de mão-de-obra local pode ser um caminho. São necessários, porém, mecanismos que estimulem as firmas a não dependerem eternamente dos benefícios da ZFM, como um período máximo de usufruto ou uma redução gradual dos incentivos.

O modelo estava, inicialmente, marcado para ser abolido em 1997, mas esse fim foi postergado diversas vezes e, hoje, está fixado até 2073 (com possibilidade de prorrogação). Quantos séculos serão necessários para que a ZFM e sua eterna indústria nascente alcancem sua sustentabilidade e se desenvolvam de forma autônoma e competitiva?

Amanda Schutze atua como coordenadora de avaliação de política pública com foco em energia no CPI Brasil, onde investiga como o Brasil pode aumentar a sua matriz energética, ajudando o país a cumprir suas metas climáticas. Amanda é doutora em economia pela PUC-Rio, mestre pela EPGE/FGV-RJ (Escola Brasileira de Economia e Finanças da Faculdade Getúlio Vargas do Rio de Janeiro) e graduada em economia pela PUC-Rio.

Luiz Bines é analista assistente na agenda de energia do CPI Brasil. Conduz análise de dados e pesquisa sobre eficiência energética e Zona Franca de Manaus. Graduado em economia pela PUC-Rio.

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