O Congresso e a Lei de Cotas

João Feres Júnior e Joyce Luz
O legislador da nova Lei de 2016 retirou do Poder Executivo a responsabilidade exclusiva pela iniciativa de organizar a revisão da mesma, tornando-a indefinida

A Lei Federal 12.711/2012, batizada desde seu nascedouro de Lei das Cotas, completa dez anos. Ela veio para normatizar um programa de ação afirmativa em todo o sistema federal de instituições de ensino superior e técnico, criando reserva de 50% das vagas para alunos oriundos da escola públicas e, dentro desse contingente, cotas baseadas em critérios de renda e étnico-raciais (pretos, pardos e indígenas). A aprovação da Lei de Cotas se deu quase uma década após a criação das primeiras políticas de reserva de vagas para negros no ensino público brasileiro. Ao longo do período transcorrido desse momento inicial à aprovação da Lei, as políticas de ação afirmativa se espalharam por quase todas as instituições de ensino superior público brasileiro, estadual e federal, e também pelas universidades privadas, por meio de iniciativas do governo federal, como o Prouni.

A aprovação da Lei em 2012 veio na sequência da decisão do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADPF 186 impetrada pelo partido Democratas, declarando por unanimidade a constitucionalidade das cotas raciais. Essa decisão favorável parece ter animado a aprovação da Lei de Cotas no Congresso. O texto da Lei aprovada continha um artigo sétimo que mandatava sua revisão no prazo de dez anos, a contar de sua publicação. É interessante notar um detalhe. A redação original dizia que “o Poder Executivo promoverá, no prazo de 10 (dez) anos ... a revisão do programa”, mas tal passagem foi revisada quando da substituição da Lei original pela lei n. 13.409/2016, que expande o programa para incluir cotas para pessoas com deficiência. No artigo sétimo do novo texto lê-se: “No prazo de dez anos a contar da data de publicação desta Lei, será promovida a revisão do programa”. Isto é, o legislador da nova Lei retirou do Poder Executivo a responsabilidade exclusiva pela iniciativa de organizar a revisão da mesma, tornando-a indefinida.

Um levantamento recente do OLB (Observatório do Legislativo Brasileiro), em parceria com o GEMAA, identificou 30 propostas legislativas ora em tramitação na Câmara dos Deputados que teriam algum impacto sobre o programa federal de cotas raciais. Dessas, 19 foram propostas na atual legislatura

Contudo, segundo o artigo sexto, que permaneceu inalterado, “o Ministério da Educação e a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, da Presidência da República, serão responsáveis pelo acompanhamento e avaliação do programa de que trata esta Lei, ouvida a Fundação Nacional do Índio (Funai)”. Uma interpretação possível para esse aparente paradoxo é que o ME e a Seppir ficariam a cargo do acompanhamento, enquanto algum dos poderes seria responsável pela iniciativa da revisão legislativa. De fato, algumas iniciativas para a criação de uma comissão de acompanhamento do programa foram tomadas durante os mandatos de Dilma Rousseff, mas nenhuma prosperou. Os governos Temer e Bolsonaro não mostraram qualquer disposição para institucionalizar “o acompanhamento e avaliação do programa”. O resultado de toda essa história é que chegamos a 2022, ou seja, ao prazo marcado para a revisão da Lei das Cotas, em contexto de aguda crise política, com um presidente de extrema-direita, que já se declarou publicamente contrário às cotas raciais, e um Congresso fortemente conservador. O que será da Lei de Cotas e, portanto, do maior programa nacional de ação afirmativa?

Um levantamento recente do OLB (Observatório do Legislativo Brasileiro), em parceria com o GEMAA, identificou 30 propostas legislativas ora em tramitação na Câmara dos Deputados que teriam algum impacto sobre o programa federal de cotas raciais. Dessas, 19 foram propostas na atual legislatura. Do total das propostas, 12 são favoráveis (consolidam o programa ou expandem o seu escopo), e 12 contrárias (cancelam o programa ou restringem o seu escopo). Foram 15 propostas feitas por parlamentares dos partidos de direita e 12 dos partidos de esquerda. Na atual legislatura, temos seis propostas da direita, todas contrárias às cotas raciais, e sete da esquerda, sendo seis delas favoráveis e uma neutra, como mostra o gráfico abaixo.

gráfico mostra propostas em tramitação na atual legislatura por ideologia do partido e posição em relação à Lei de cotas

Os exemplos mais significativos de projetos contrários são: o PL 5303/2019, apresentado pelo deputado Dr. Jaziel (PL/CE), o PL 5008/2016, do deputado Vinicius Carvalho (PRB/SP) e o PL 1531/2019, da deputada professora Dayane Pimentel (PSL/BA), que preveem a retirada do critério racial do programa federal, e o PL 1443/2019, da mesma deputada, simplesmente revogam a lei n. 12.711.

Ao mesmo tempo, um conjunto de 39 deputados do PT apresentaram o PL 3422/2021, que prevê a prorrogação do prazo para a revisão da Lei de Cotas por 50 anos, além de normatizar a criação do Conselho Nacional das Ações Afirmativas no Ensino Superior.

Enquanto os PLs contrários apresentados pelos deputados da direita estão parados há vários meses e têm destino incerto no que toca sua tramitação, o PL 3422 teve requerimento de urgência aprovado e está pronto para entrar na pauta de votações do Plenário da Câmara dos Deputados. Essa entrada depende, agora, única e exclusivamente de uma decisão do presidente da casa.

Há, contudo, grande incerteza nesse cenário e elas são de ordem política e institucional. Do ponto de vista político, é preciso notar que Bolsonaro, a despeito de já ter se declarado contrário às cotas raciais, não se esforçou para extinguir os programas nas instituições federais – protegidas por sua autonomia relativa – ou mesmo para articular sua base parlamentar contra essa política, o que redundaria na tramitação e provável aprovação de um dos projetos da direita comentados acima. É útil notar que os principais projetos contrários foram apresentados por parlamentares sem muito destaque público ou poder institucional na Câmara.

As razões que explicam o não agendamento desse tema por parte de Bolsonaro são incertas. Arthur Lira, presidente da Câmara, e Ciro Nogueira, líder do Centrão, tampouco mostraram particular empenho em relação a ele. Talvez temam as consequências eleitorais adversas do cancelamento de um programa muito bem-sucedido, que já beneficiou centenas de milhares de brasileiros. Por outro lado, a aposta da oposição e de algumas entidades da sociedade civil em colocar o tema em evidência é no mínimo arriscada. Os deputados oposicionistas têm taxa muito baixa de sucesso na aprovação de seus projetos legislativos, pois dependem para isso da adesão de fatias do Centrão, o que não é fácil ou frequente. Do total de PLs aprovados nessa legislatura, aqueles propostos por deputados dos partidos de oposição representam 23% 1. É a proporção mais baixa de todas as legislaturas da nova república. Será que vale a pena trazer o tema à tona neste momento?

Resta-nos especular sobre o que aconteceria se houvesse omissão por parte do parlamento em relação a essa matéria, ou seja, se a previsão que consta na lei de avaliação do programa não fosse observada. O Executivo, de fato, não tomou qualquer providência efetiva para que isso ocorresse e é bastante improvável que tal avaliação seja feita a toque de caixa neste ano eleitoral. O texto da Lei não prevê esse cenário e, portanto, nada diz sobre o que aconteceria caso a avaliação e revisão não fosse feita. Em outras palavras, do ponto de vista estritamente legislativo, tal norma continuaria a vigorar até que o parlamento decidisse de outra maneira, ainda que agora em um clima de instabilidade normativa.

É possível que nesse cenário o Executivo tome uma decisão monocrática, que provavelmente seria contra as cotas raciais se isso acontecer ainda no governo Bolsonaro. Tal decisão, contudo, estaria sujeita a ser revogada por ação no Supremo Tribunal Federal, pois a decisão de 2012 é muito clara a respeito da constitucionalidade da política. É importante notar que os atuais PLs contrários às cotas raciais, mesmo se aprovados pelo Congresso, teriam o mesmo problema de contradizerem flagrantemente a decisão do STF.

Por fim, é possível mesmo que um parlamentar acione o STF alegando que o programa de cotas federal tem validade e que, perante o silêncio legislativo, a corte teria que se pronunciar sobre a matéria. Isso, contudo, não mudaria o fato de a composição do tribunal ainda contar com maioria de ministros que participaram da decisão de 2012, inclusive seu relator, Ministro Ricardo Lewandowski e não ter revelado qualquer mudança de direção desde então.

De qualquer maneira, a incerteza que paira sobre a questão da revisão da Lei e a instabilidade política e institucional que caracteriza o atual momento da política brasileira tornam qualquer aposta bastante arriscada.

João Feres Júnior é cientista político e professor do Iesp-Uerj, coordenador do Gemaa (Grupo de Estudos Multidisciplinar da Ação Afirmativa), do OLB (Observatório de Legislativo Brasileiro) e do Lemep (Laboratório de Estudos da Mídia e Esfera Pública). Tem publicações nas áreas de políticas de ação afirmativa, relações raciais, mídia e esfera pública, opinião pública e eleições e teoria política.

Joyce Luz é mestre e doutoranda em ciência política pela USP e pesquisadora do OLB (Observatório do Legislativo Brasileiro).

Este texto faz parte da série de publicações no Nexo Políticas Públicas do “Consórcio de Acompanhamento das Ações Afirmativas 2022”, coordenado pelo Núcleo Afro do Cebrap e pelo Gemaa do Iesp-Uerj.

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