Compreendendo a reforma do Imposto de Renda de 2021

Eduardo Lazzari
Alterações feitas no projeto original da reforma exemplificam as dificuldades de tornar o sistema tributário brasileiro mais progressivo, ante a mobilização de coalizões contrárias

Políticas públicas específicas ensejam disputas políticas diferentes. Este é um achado da ciência política há muito tempo consolidado. Em outro artigo para o Nexo Políticas Públicas, argumentei que transferências de renda são fortemente influenciadas pela dinâmica eleitoral. Como os ganhos de políticas como o PBF (Programa Bolsa-Família) atingem uma grande quantidade de pessoas de maneira evidente, os responsáveis políticos por sua implementação tendem a ser recompensados pelo eleitorado. Ao mesmo tempo, não existem atores políticos ou socioeconômicos cujos interesses são especialmente atacados pelo programa, aumentando a influência da dinâmica eleitoral no desenho e implementação dessas políticas.

Mudanças tributárias progressivas têm características opostas. Por um lado, seus benefícios são difusos e incertos. Convencer que existem benefícios a grupos que não são atingidos por novos impostos progressivos não é tarefa simples. Assim, seus “ganhadores” concedem um apoio tácito e frágil a mudanças do tipo. Por outro lado, aqueles que serão atingidos e prejudicados por mudanças progressivas conseguem antever como seus interesses são ameaçados. A consequência é que os “perdedores” dessas políticas se organizam, buscando seu veto. Ademais, sua mobilização é facilitada no caso de mudanças progressivas, já que seus perdedores dispõem de recursos para se engajarem politicamente.

Portanto, a disputa política em torno do desenho e da implementação de mudanças tributárias progressivas se dá por meio da organização de coalizões com interesses opostos, onde as chances de consecução desses interesses são afetadas pelos recursos e mobilização dessas coalizões. É sob essa perspectiva que a tramitação da atual proposta de reforma do imposto de renda (PL n. 2.337/2021), encaminhada pelo governo de Jair Bolsonaro, pode ser compreendida.

A disputa política em torno do desenho e da implementação de mudanças tributárias progressivas se dá por meio da organização de coalizões com interesses opostos, onde as chances de consecução desses interesses são afetadas pelos recursos e mobilização dessas coalizões

Introduzida em junho de 2021, a proposta modificaria o IRPF (Imposto de Renda sobre Pessoa Física) e o IRPJ (sobre Pessoa Jurídica). Originalmente, o projeto endereçava uma promessa da campanha eleitoral bolsonarista de 2018. O PL n. 2.337/2021 reajustava os valores da tabela progressiva do IRPF, elevando seu piso de isenção para R$ 2.500 mensais. Ainda que abaixo dos R$ 5.000 prometidos em 2018, a mudança representava um ganho para aqueles que auferem entre o atual (R$ 1.903) e o novo piso, pois estes passariam a ser isentos daquele imposto. Esse tipo de mudança costuma ter objetivos eleitorais ao beneficiar os novos isentos.

Isoladamente, esta mudança representa uma queda na arrecadação, já que diminui o total de contribuintes do IRPF, além de reduzir o montante efetivamente cobrado daqueles que teriam alíquotas menores com a atualização da tabela. Dois problemas emergem com a mudança. Em primeiro lugar, contribui para o deficit da União, o que violaria a suposta preocupação que este governo teria com o equilíbrio da situação fiscal brasileira. Em segundo lugar, reduziria a capacidade fiscal do governo Bolsonaro em expandir – em escopo e generosidade – a reformulação do PBF, como maneira de disputar um eleitorado próximo ao provável principal adversário de Bolsonaro em 2022, Luiz Inácio Lula da Silva (PT).

Por isso, inúmeras mudanças compensatórias estavam contidas na proposta original, permitindo prever apenas para 2022 um ganho arrecadatório de R$ 32,33 bilhões, segundo a exposição de motivos do projeto. Estabelecia-se um teto para desconto simplificado quando da declaração, um regime de tributação automática para lucros obtidos por pessoas físicas em países com regimes fiscais privilegiados – paraísos fiscais ou offshores –, padronização de alíquotas incidentes sobre operações nos mercados financeiros, de capitais e fundos de investimento, atualização do valor de bens imóveis etc. Em outras palavras, o projeto tinha um saldo final positivo para a arrecadação, apesar do novo piso de isenção, ao aumentar a tributação sobre a renda no Brasil.

Mas, mais importante, o projeto revogava tanto a figura dos juros sobre capital próprio, como a isenção de lucros e dividendos. Instituída em 1995 no governo de Fernando Henrique Cardoso, esta isenção determinou que depois da distribuição de lucros e dividendos, esses rendimentos na pessoa física seriam totalmente isentos. Não só este é um tratamento tributário único no mundo, replicado apenas pela Estônia, como beneficia sobremaneira o topo da distribuição de renda.

Em 2020, utilizando-se de dados da Receita Federal, R$ 1,096 trilhão foi declarado em rendimentos isentos. Destes, R$ 384,27 bilhões (35,06%) eram lucros e dividendos, sendo a rubrica mais importante dentre esse tipo de rendimento. Finalmente, 34,4% de todos lucros e dividendos foram declarados por contribuintes com mais de 320 salários-mínimos. Desse modo, para especialistas no campo, o fim da isenção de lucros e dividendos era visto como uma importante e evidente mudança progressiva, capaz de elevar a arrecadação simultaneamente.

Ao propor uma cobrança de 20% sobre lucros e dividendos na pessoa física, respeitados R$ 20 mil isentos mensalmente, os custos concentrados da mudança já causavam reações políticas por parte de seus perdedores. Cinco dias depois da apresentação do projeto, Paulo Guedes já discutia a redução das alíquotas do IRPJ como compensação ao fim daquela isenção. Menos de duas semanas depois, 120 associações empresariais encaminharam manifesto contrário às mudanças. Poucos dias depois, o relator apontado para a reforma na Câmara, Celso Sabino (PSDB-PA), propôs uma redução da alíquota do IRPJ de 12,5 %.

O problema é que como 49% da arrecadação do imposto de renda é repassada para estados e municípios por meio dos fundos constitucionais de participação, governos subnacionais passaram a prever importantes quedas em suas receitas. Nesse momento, ao ceder às pressões dos perdedores de uma mudança progressiva, o relator se viu pressionado entre as demandas de perdedores e a oposição de estados e municípios, além da letargia do governo federal em decidir entre uma queda na sua arrecadação ou um conflito com o setor produtivo.

O resultado, aprovado na Câmara dos Deputados e aguardando apreciação do Senado atualmente, foi a diluição das mudanças progressivas originalmente contidas no projeto. Não só a alíquota sobre lucros e dividendos foi reduzida de 20% para 15%, como esses rendimentos continuam isentos para empresas do Simples, para empresas com faturamento máximo equivalente a R$ 4,8 milhões, além da isenção concedida para lucros e dividendos distribuídos entre empresas de um mesmo grupo, como holdings familiares.

Conforme a versão aprovada pela Câmara, apenas se reduz em 0,2 % a desigualdade de renda no país. Mais importante do que identificar como a atuação de seus perdedores permitiu a criação de brechas para diminuir o ônus sobre o topo da distribuição, a tramitação deste projeto ilustra a disputa política que caracteriza a política tributária, ainda que estas mudanças possam ser rejeitadas pelo Senado.

Ainda que dois incentivos eleitorais (aumento do piso de isenção do IRPF e aumento na arrecadação para um novo PBF) expliquem a apresentação da reforma do IR em 2021, sua tramitação demonstra a intensidade e o êxito que perdedores de mudanças progressivas têm no veto destas modificações, denotando quão hostis são as condições políticas para que o sistema tributário brasileiro se torne mais progressivo.

Eduardo Lazzari é pesquisador de pós-doutorado no DRCLAS (David Rockefeller Center for Latin American Studies) na Universidade de Harvard e na EAESP/FGV-SP (Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas). Doutor em ciência política pela Universidade de São Paulo e pesquisador do CEM (Centro de Estudos da Metrópole). Mais informações em: https://eduardolazzari.github.io/pt/.

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