A relevância da coordenação federal na redução de desigualdades: o caso da assistência social

Renata Bichir e Sergio Simoni Jr
Regulação nacional coordena a provisão da assistência social no país, mas decisões e recursos a nível dos estados e municípios continuam importantes. Apesar da melhoria nas capacidades locais de implementação das políticas, há muito ainda a ser feito

Como garantir que decisões tomadas em Brasília tenham os efeitos pretendidos nos mais diversos municípios brasileiros? Essa pergunta é essencial para entender os efeitos das políticas sociais nas condições de vida da população em um país imenso, fragmentado politicamente e com histórico de direitos sociais excludentes (Arretche 2018).

Nossa “Constituição Cidadã” de 1988 representou avanços no reconhecimento de direitos e na estruturação de políticas sociais. Entretanto, definições importantes só vieram posteriormente, com a regulamentação mais clara da “divisão de tarefas” entre União, Estados e municípios nos processos de produção de políticas públicas. Em muitos casos, a União está a cargo da formulação de diretrizes gerais e aos municípios cabe a implementação.

Porém, como a literatura sobre federalismo e políticas sociais já ensinou, não basta definir a divisão de competências: geralmente, são necessários incentivos aos gestores subnacionais (de estados e municípios) na adoção de certas agendas consideradas estratégicas, como as transferências de recursos federais condicionadas à execução local de políticas dentro de certos parâmetros. Este processo de regulação nacional visa contribuir para a redução das desigualdades na provisão de serviços públicos.

A literatura sobre federalismo e políticas sociais já ensinou, não basta definir a divisão de competências: geralmente, são necessários incentivos aos gestores subnacionais (de estados e municípios) na adoção de certas agendas consideradas estratégicas

No caso específico da assistência social, há desafios adicionais, pois as ações neste campo historicamente ocorreram na esfera da filantropia e benemerência, sendo muito recente seu reconhecimento como política pública. A partir da Constituição de 1988, inicia-se um lento processo de normatização desta área como política de Estado, constituindo-se como um sistema nacional por meio do Suas (Sistema Único de Assistência Social) apenas em 2005. Também nesse caso são desenhados instrumentos e incentivos procurando estruturar os serviços no nível local. Essas diretrizes centrais condicionam a margem de atuação dos entes subnacionais – algo essencial para definir rotinas e continuidades –, mas não eliminam escolhas de governos estaduais e municipais.

Tomando como ponto de partida essas várias camadas de decisões que começaram a ser estruturadas desde Brasília a partir do início dos anos 2000, o que podemos dizer hoje sobre a implementação da política de assistência? Houve melhoria nas condições locais para provisão de serviços e benefícios? Será que as regras nacionalmente definidas ajudam a reduzir as históricas desigualdades entre os municípios brasileiros, em termos de capacidades e ofertas efetivas de serviços socioassistenciais básicos?

Essas são as perguntas que procuramos responder 1. Uma das principais responsabilidades municipais consiste em organizar equipamentos básicos da assistência social, os Cras (Centros de Referência da Assistência Social) 2. Assim, nossa análise toma esses centros como unidade de análise e utiliza um dos indicadores que baliza o repasse de recursos do governo federal para os municípios, o IDCras (Indicador de Desenvolvimento dos Cras).

O IDCras varia de 1 (pior cenário) a 5 (melhor nota para os equipamentos) e mede a qualidade dos serviços prestados no âmbito dos Cras a partir da combinação de três dimensões: estrutura física, recursos humanos e serviços e benefícios. O indicador leva em conta a acessibilidade desses equipamentos para pessoas com deficiência e a disponibilidade de salas de atendimento (estrutura física); a presença de equipes de profissionais com o perfil de formação exigido (recursos humanos); e a oferta efetiva de serviços, como realização de atendimentos às famílias e cadastramentos para benefícios como Bolsa Família (serviços e benefícios).

Para uma análise mais precisa, separamos as dimensões propriamente associadas à provisão de serviços e benefícios e aquelas relacionadas às capacidades (recursos humanos e estrutura física) de cada equipamento ofertá-los. Analisamos o período de 2011 a 2016, no qual a estruturação nacional do setor já estava bem consolidada.

Em primeiro lugar, nota-se que houve uma expansão no número de equipamentos básicos da assistência social no período analisado:

Gráfico de barras verticais mostra números de CRAS no eixo vertical e destaca os anos entre 2011 e 2016 no eixo horizontal.

O gráfico 2 ilustra a evolução da média do indicador de provisão de serviços e benefícios dos equipamentos em cada ano. Observa-se uma evolução nacional de quase 15%, considerando todo o período.

Gráfico de barras verticais mostra a média de serviços no eixo vertical e anos entre 2011 e 2016 no eixo horizontal

Não só houve uma melhoria geral nos serviços e benefícios ofertados pelos equipamentos básicos da assistência social, como houve maior padronização nessa provisão. Conforme apresentado no gráfico 3, ao longo do período considerado houve queda no coeficiente de variação entre os equipamentos da assistência 3.

gráfico de linha mostra o coeficiente. no eixo vertical estão os números de 0 a 0,5 e no eixo horizontal estão destacados os anos entre 2011 e 2016

Observamos também que houve melhoria nas capacidades necessárias para a provisão desses serviços. Como observamos no gráfico 4, a evolução geral nos indicadores de recursos humanos e infraestrutura física foi de mais de 13% 4. Novamente, houve redução da distância relativa entre equipamentos da assistência social também no caso dos indicadores de capacidades, principalmente na estruturação das equipes básicas (gráfico 5).

gráfico de barras verticais mostra média do indicador no eixo vertical e anos entre 2011 e 2016 no eixo horizontal. os anos a partir de 2012 têm duas colunas em diferentes cores, uma indicando estrutura física e outra os recursos humanos.
gráfico de linhas indica coeficiente no eixo vertical e anos entre 2011 e 2016. no gráfico são apresentadas duas linhas, uma indicando estrutura física e outra indicando recursos humanos.

Na nossa investigação (Bichir, Simoni e Pereira 2020), constatamos também uma associação positiva entre os indicadores de capacidades e o de implementação. Ou seja, quanto maior o nível de recursos humanos ou de estrutura física, maior tende a ser o nível de implementação. No entanto, essa correlação é relativamente baixa, o que aponta para a necessidade de incorporar outras dimensões na explicação da implementação municipal da política de assistência social, como decisões dos governos subnacionais e variações no âmbito orçamentário.

Em suma, a regulação nacional tem um papel central na coordenação de atores federais, estaduais e municipais, e tem efeito importante na garantia de patamares mínimos e menor desigualdade nas ofertas e capacidades locais da assistência social. Entretanto, há muito ainda a ser feito.

BIBLIOGRAFIA

Arretche, Marta. Democracia e redução da desigualdade econômica no Brasil: a inclusão dos outsiders. Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 33, 2018.

Bichir, Renata; Simoni, Sergio; Pereira, Guilherme. Sistemas nacionais de políticas públicas e seus efeitos na implementação o caso do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 35, 2020.

Renata Mirandola Bichir é professora nos cursos de graduação e pós-graduação em gestão de políticas públicas da EACH/USP, e na pós-graduação em ciência política da USP, além de coordenadora de pesquisa no CEM (Centro de Estudos da Metrópole). Entre 2011 e 2013, atuou na SAGI/MDS (Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome).

Sergio Simoni Junior é professor dos programas de pós-graduação de políticas públicas e de ciência política da UFRGS (Universidade Federal do Rio Grande do Sul) e pesquisador associado do CEM (Centro de Estudos da Metrópole).

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