Quando dissenso cria desigualdade: a ação dos Tribunais de Contas no gasto em educação

Ursula Dias Peres e Gabriel Santana Machado
Análise de 12 Tribunais de Contas estaduais mostra diferentes interpretações da Lei de Diretrizes e Base

Não é apenas a desigualdade de capacidade de arrecadação que produz desigualdade de gasto em educação entre os estados e municípios brasileiros. Diferentes interpretações por parte dos TCEs (Tribunais de Contas dos Estados) da norma federal de cálculo do gasto em educação têm na prática o efeito de produzir desigualdades nesse campo. Essas afetam os estados e, em alguns casos, também os municípios dentro de cada estado.

Realizamos um estudo sobre as interpretações de 12 dos 27 TCEs brasileiros que demonstra que as diferentes interpretações desses tribunais são discricionárias na análise da LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional), ainda que haja um regramento federal, pretensamente comum, de vinculação de impostos a despesas de MDE (Manutenção e Desenvolvimento do Ensino). Essa discricionariedade dos tribunais, não julgada ainda pelo Supremo Tribunal Federal, possibilita a alocação desigual do gasto entre os estados, o que pode influenciar também o desempenho da política. Há grande diferença entre um governo que gasta 25% de impostos e transferências com despesas da rede escolar ativa e aquele que divide esse recurso entre gastos da sua rede e pagamento de aposentados, por exemplo.

Os recursos para educação básica no Brasil são assegurados, principalmente, pela Constituição, que determina vinculação mínima de 25% de impostos para a área em todos os estados, municípios e o Distrito Federal, e pela complementação da União, prevista na lei do Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação)1. Apesar de definir o quanto deve ser aplicado no que chamou de MDE, a Constituição não detalhou as despesas que fazem parte dessa classificação, possibilitando que estados e municípios incluam gastos de diferentes tipos na conta da educação.

Diante desse vácuo normativo, a LDB especificou em seus artigos 70 e 71 despesas que podem e que não podem ser consideradas como MDE. Contudo, na visão de vários especialistas e juristas, a lei deixou dúvidas sobre o enquadramento de certos gastos, como o pagamento da aposentadoria do pessoal da educação. As omissões levam a interpretações jurídicas distintas em cada estado, o que resulta em uma alocação bastante desigual de despesas para a área.

A materialização do financiamento educacional depende de diferentes atores, instituições e instrumentos normativos. No âmbito estadual, o governo do estado é responsável pela gestão dos recursos educacionais e é fiscalizado pelo respectivo TCE.

Uma análise2 dos posicionamentos de 12 dos 27 TCEs brasileiros mostra que os tribunais têm entendimentos diversos (e por vezes contraditórios) sobre os gastos com MDE previstos na Constituição e na LDB. A seguir está apresentado o posicionamento dos TCEs e o regramento federal acerca da definição de despesas como MDE, sendo que dois temas estão em destaque.

DESPESAS PERMITIDAS

Regramento Federal – LDB3: (1) – salário dos profissionais da educação; (2) – instalações e equipamentos necessários ao ensino; (3) – bens e serviços vinculados ao ensino; (4) – estudos e pesquisa vinculados ao ensino; (5) - atividades-meio; (6) - bolsas de estudo a alunos; (7) - amortização e custeio de empréstimos do ensino; (8) - material didático-escolar e transporte escolar.

Replicam o regramento federal: TCE-RS, TCE-MA, TCE-RO, TCE-RR, TCE-AP.

Alteram o regramento federal: TCE-MG, TCE-ES, TCE-SE.

Não se posicionam: TCE-PE, TCE-PA, TCE-RN, TCE-MT.

DESPESAS NÃO PERMITIDAS

Regramento Federal – LDB4: (1) – pesquisa alheia ao ensino; (2) - subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou cultural; (3) - formação de profissionais alheios ao ensino; (4) – merenda escolar e assistência social; (5) - obras de infraestrutura; (6) – despesas com profissionais da educação alocados em atividades alheias ao ensino.

Replicam o regramento federal: TCE-RS, TCE-RO, TCE-RR, TCE-AP.

Alteram o regramento federal: TCE-SE, TCE-PA.

Não se posicionam: TCE-MG, TCE-ES, TCE-PE, TCE-MA, TCE-RN, TCE-MT.

DESPESAS COM APOSENTADORIAS

Regramento Federal – LDB: sem posicionamento, não permite nem veda.

Contrários à inclusão desta despesa como MDE: TCE-MG, TCE-ES*, TCE-PE, TCE-RR.

A favor da inclusão desta despesa como MDE: nenhum TCE

Não se posicionam: TCE-RS, TCE-SE, TCE-MA, TCE-RO, TCE-PA, TCE-AP, TCE-RN, TCE-MT.

Fonte: Instrumentos normativos disponibilizados pelos TCEs e LDB (1996). Elaborado pelos autores.

* O posicionamento do TCE-ES é ambíguo a respeito do pagamento de aposentados com verbas da educação, pois, ainda que expresse contrariedade, permite que o recurso seja utilizado em uma contribuição para cobrir o déficit do regime de Previdência. Ou seja, as verbas da educação não podem custear integralmente a aposentadoria de seus profissionais, mas parte dela.

Despesas consideradas e não consideradas como MDE

O artigo 70 da LDB elenca oito tipos de gastos que podem ser pagos com os 25% de recursos vinculados à educação, norma replicada pelos tribunais do Rio Grande do Sul, Maranhão, Rondônia, Roraima e Amapá. Em três estados, contudo, os tribunais incluem novos tipos de despesas nessa categoria: o TCE-MG admite gastos com instituições sem fins lucrativos que ofertam educação especial em convênio com o poder público; o TCE-ES inclui despesas com contribuição complementar para cobrir deficit financeiro na Previdência do pessoal de educação; e o TCE-SE adiciona despesas com concursos seletivos para magistério e apoio administrativo vinculado à educação.

Em seu artigo 71, a LDB lista seis tipos de gastos que não podem ser feitos com os recursos de MDE, norma reproduzida pelo TCE-RS, TCE-RO, TCE-RR e TCE-AP. Já o tribunal do Sergipe discrimina que gastos de caráter festivo alheios à atividade pedagógica, voltados à manifestação religiosa, com confraternizações e coquetéis, ou a desapropriação de áreas de acesso às escolas, investimentos não vinculados à unidade educacional, propaganda ou qualquer outra forma de divulgação da administração pública e atividades culturais também não podem ser contabilizados nessa categoria. No Pará, em resposta a consulta do Poder Executivo estadual, o TCE se manifestou contra o uso de recursos de MDE para a compra de uniformes escolares.

Gastos com aposentados

As despesas com aposentadoria representam significativo montante de gastos estaduais5, no entanto, oito dos 12 TCEs analisados não deixam claro se a previdência de profissionais da educação aposentados pode ser custeada com recursos do MDE. Apenas os tribunais de Espírito Santo, Minas Gerais, Pernambuco e Roraima posicionam-se, rejeitando a possibilidade de que esse gasto entre na comprovação da aplicação dos 25% de impostos e transferências com educação. No entanto, Fábio Souza6 observa que mesmo os tribunais que não permitem o pagamento de aposentados com recursos de MDE têm equipes técnicas, conselheiros, relatores e plenário do tribunal que aprovam contas que incluem essas despesas para comprovar o gasto de 25% em educação.

A partir do levantamento das posições de 12 TCEs, vemos que há ainda muitas dúvidas e discrepâncias em posicionamentos sobre o que é ou não considerado MDE no âmbito estadual. Neste cenário, o responsável por dar a posição única e final é o STF, ator importante na solução desse debate. A Suprema Corte tem sido acionada em ações relacionadas à definição de MDE.

Entre as ações em julgamento no STF, destaca-se uma requerida pela Procuradoria Geral da República contra o tribunal do Espírito Santo. A PGR questiona a resolução n. 238/2017 do TCE-ES, que permite considerar como despesas de MDE gastos com contribuição complementar de inativos e pensionistas da educação — posicionamento semelhante é adotado pelo TCE-SE, cuja norma permite a inclusão de gastos com encargos sociais dos profissionais da educação, sem deixar claro se são ativos ou inativos. A ação aguarda julgamento do STF. Enquanto isto, cada estado faz o que quer, ou o que pode...

Ursula Dias Peres é professora doutora da EACH/USP no curso de gestão de políticas públicas, pesquisadora do CEM/USP e pesquisadora visitante no King's College London. Possui graduação em administração pública pela EAESP/FGV, mestrado e doutorado em economia pela EESP/FGV. Foi secretária adjunta de planejamento, orçamento e gestão do município de São Paulo.

Gabriel Santana Machado é graduando em Gestão de Políticas Públicas pela EACH/USP, pesquisador júnior do CEM/USP.

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