Políticas urbanas no Brasil: avançando rapidamente ao passado?

Eduardo Marques
Temática urbana perdeu pequena intersetorialidade que lhe restava, privilegiando a visão ultrapassada da cidade como mera aglomeração de questões setoriais

As políticas urbanas constroem, mantêm e operacionalizam a vida urbana e as próprias cidades. Isso inclui atividades tão diversas como construção de infraestruturas, habitação pública, controle de tráfego, transportes, coleta de resíduos e regulação de construções e lançamentos imobiliários, entre outras. Como as cidades variam muito em características e recursos, a produção e implementação das políticas urbanas devem ser locais, de modo a escutar seus cidadãos e realizar ações adequadas a suas situações. Entretanto, a existência de políticas federais de planejamento, financiamento e regulação é imprescindível para incentivar a produção de capacidades e políticas municipais e reduzir desigualdades regionais, em especial em países grandes e heterogêneos como o Brasil.

Um outro elemento central é a forma como os direitos de cidadania se conectam com os arranjos de serviços. Quando o serviço ou bem é considerado como um direito, o Estado o presta diretamente ou mediante terceiros, mas, quando se deixa que esses sejam acessados meramente via mercado (ou pelo terceiro setor de forma voluntária), não há reconhecimento de direitos. Nesse particular, é amplamente documentado que a presença do Estado de forma direta ou indireta, mas publicamente regulada, é imprescindível para políticas de qualidade com redução das desigualdades, embora a presença acessória de mecanismos de competição tipicamente de mercado ajude a reduzir custos e a aumentar a qualidade, em especial frente a legados de monopólios públicos duradouros.

O Brasil nunca conseguiu produzir um equilíbrio durável entre essas dimensões, embora em certos momentos tenhamos caminhado na sua construção. No momento atual estamos cada vez mais distantes de um arranjo equilibrado. Na verdade, parecemos caminhar para o passado.

Vivemos historicamente diferentes ciclos de presença federal nas políticas urbanas. Antes do regime militar, vigorava uma certa “descentralização desinteressada”, ou “cada um por si e o governo central pela capital”. As políticas dos IAPs (Institutos de Aposentadorias e Pensões) e da Fundação da Casa Popular representam importantes exceções, mas de pequena influência sobre nossas cidades. Muitas demandas desatendidas e problemas se acumularam. O regime militar montou complexos sistemas de planos, agências, investimentos e políticas para o urbano, mas muito criticadas pelo seu viés tecnocrático, corrupção, baixa adequação e qualidade. Esses sistemas declinaram no início dos anos 1980, embora ainda sejam o legado histórico de fundo de nossas cidades e seus problemas.

a desmontagem de estruturas estatais duramente construídas para enfrentar problemas complexos apresenta baixa visibilidade e causalidade indireta e dispersa no tempo, mesmo da perda de direitos, tendendo a gerar baixa responsabilização política

Nos anos 1990, esse vácuo foi ocupado por intenso ativismo municipal por parte de certos municípios, que criaram e disseminaram políticas inovadoras mais efetivas, equânimes e apropriadas, ao mesmo tempo em que os governos federais do PSDB se abstiveram de ocupar um papel mais ativo, apostando em soluções de mercado decididas localmente. No início dos 2000, a criação do Ministério das Cidades deu início a um segundo período de protagonismo federal, com novos planos, instituições e políticas. Essas ações também foram muito criticadas – e eram certamente tudo menos perfeitas – mas incentivaram a formação de capacidades, o planejamento e a participação locais, ao mesmo tempo que estabelecerm parâmetros e formatos nacionais e retornaram os investimentos, tão centrais em políticas custosas como as urbanas.

No atual governo vivemos um novo momento de ausência federal, mas em escala que talvez remonte a antes do regime militar, no que se poderia chamar de “autonomismo desleixado”, ou cada um por si, inclusive o governo federal. A fusão do Ministério das Cidades com outras agências já evidenciou a ausência de uma visão clara sobre a questão. A ocupação do novo Ministério de Desenvolvimento Regional por técnicos federais com experiência desde o início do mandato gerou mais alento do que em outros setores, mas um ano se passou sem a formulação de qualquer política. A recente mudança ministerial sugere a intenção de utilizar o ministério estrategicamente para aumentar as chances de aprovação das medidas econômicas no Congresso (dado o bom trânsito do novo ministro por lá), mas nada acrescenta à agenda urbana, ou talvez até mesmo confirme a ausência de qualquer entendimento mais complexo sobre o tema. É fato que, dadas as proposições do governo para outras áreas de política, toda essa incapacidade pode representar uma boa notícia.

Entretanto, mesmo na ausência de novas políticas, tem óbvios efeitos negativos o desmonte das anteriores, muitas delas produto de longa circulação municipal e posterior aprendizado institucional federal entre governos. Em sentido mais geral, a questão urbana perdeu a pequena intersetorialidade que ainda lhe restava, privilegiando a visão ultrapassada de que a cidade é uma mera e casual aglomeração de questões setoriais. A integração entre políticas era central no início do Ministério das Cidades, mas foi muito diluída ao longo do governo Dilma, para ser rompida no governo Temer. Entretanto, qualquer resto de lógica sistêmica se perdeu no atual desenho, que misturou pautas tão diversas quanto a transposição do rio São Francisco, os trens urbanos e as cadeias de produção de mel e de caprinos.

Embora a integração interfederativa não estivesse bem equacionada nos governos anteriores, vivemos agora uma completa desintegração. O governo não faz ideia do que fazer com a meta “mais Brasil e menos Brasília”, como comprovam as propostas do tal Pacto Federativo e de extinção de pequenos municípios, ambas meramente fiscais (existe outra lógica com lógica nesse governo?). Somem-se a isso as perdas democráticas do fechamento de espaços de participação como o ConCidades (Conselho das Cidades) ou o CGFNHIS (Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social), já esvaziados no governo Temer, fechados por Bolsonaro, reinstaurados judicialmente, mas não mais efetivados1.

Vemos ainda a total desarticulação das iniciativas anteriores de planejamento urbano e redução de precariedade que continham as políticas mais redistributivas e participativas. Isso envolveu a formal ou virtual paralisação de urbanização de favelas, regularização fundiária e de loteamentos, capacitação e planejamento municipais, com sérios efeitos sobre direitos sociais nas cidades. A ação mais emblemática nessa direção é a PEC 80/2019, do senador Flávio Bolsonaro, restringindo a função social da propriedade, o dispositivo urbano mais festejado (inclusive no exterior) da Constituição de 1988. A proposta espera votação na CCJ (Comissão de Constituição e Justiça) do Senado, com parecer favorável da senadora Selma, aquela cassada recentemente pelo Tribunal Superior Eleitoral.

No saneamento básico, ensaia-se a única ação que pode produzir impactos, mas que já tramitava no Legislativo há anos. Trata-se do PL 4.162/2019, que obriga licitações para concessões municipais, assim como autoriza a criação de blocos de municípios e estabelece metas e parâmetros contratuais. As mudanças aprofundam a regulação das concessões (o que é certamente positivo) e expandem a atratividade à iniciativa privada para alavancar o setor – o que pode ser positivo ou negativo, a depender dos detalhes e de como se coloque a garantia de direitos. O projeto agora tramita no Senado.

O programa Minha Casa Minha Vida, maior e mais visível iniciativa dos governos anteriores, foi fortemente reduzido – 2019 foi o seu pior ano, com apenas 245 mil unidades entregues, sendo menos de 38 mil na faixa de menor renda. Entretanto, considerando os interesses mobilizados pelo programa (de empresas e prefeitos), é provável que ele retorne com força quando houver folga fiscal, mas centrado nas faixas superiores e desintegrado do planejamento local, um grande problema anterior que tende a se acentuar.

Em termos gerais, portanto, só há razões para prever que as condições de nossas cidades tenderão a se deteriorar ainda mais pela crise econômica e pela fragilidade das políticas locais, mas também pela ausência de políticas urbanas federais efetivas. Se insistirmos em buscar algo positivo nesse cenário, talvez vejamos um novo ciclo de ativismo e inventividade de políticas locais, como nos 1990. Isso, entretanto, depende das condições políticas no futuro próximo, muito diferentes das anteriores, além de altamente incertas.

Talvez aí resida a dimensão mais dramática do Brasil presente, pois a desmontagem de estruturas estatais duramente construídas para enfrentar problemas complexos apresenta baixa visibilidade e causalidade indireta e dispersa no tempo, mesmo da perda de direitos, tendendo a gerar baixa responsabilização política. Seus efeitos são difusos, assim como eram os efeitos positivos dos incompletos sistemas de políticas urbanas anteriores.

A atual crise provocada pelas enchentes em várias partes do país segue um pouco essa lógica. Mobiliza-se a defesa civil e anunciam-se verbas emergenciais, mas não se reconhece nenhuma relação com a degradação ambiental (que cria chuva), nem com nosso padrão de urbanização (que a transforma em enchente). Resta-nos almejar que possa acontecer com as políticas públicas algo similar à hidrologia, onde se afirma que chuvas muito intensas tendem a durar pouco.

Eduardo Marques é professor titular do Departamento de Ciência Política da USP e pesquisador e vice-diretor do CEM. Possui graduação em engenharia civil (UFRJ, 1987), especialização em saúde pública (ENSP/Fiocruz, 1989), mestrado em planejamento urbano e regional (UFRJ, 1993), doutorado em ciências sociais (Unicamp, 1998), pós-doutorado no Cebrap (Fapesp, 2002) e estadias como pesquisador visitante na Sciences Po Paris (2013, 2015), na University College London (2014) e na University of California Berkeley (2019).

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