O caráter social do salário mínimo: da política de valorização à reposição da inflação

Paulo Flores e Marta Arretche
A política de valorização do salário mínimo, adotada por todos os governos após o Plano Real, à exceção de Bolsonaro, é a principal responsável pela redução da pobreza. Pela primeira vez desde a redemocratização, seu caráter de política social perde força

A Constituição de 1988 colocou o salário mínimo no centro do sistema de proteção social brasileiro. A política do SM, que até então tinha como papel primordial regular rendimentos de trabalhadores do mercado formal, passou a ser também o piso para o pagamento de aposentadorias, pensões e benefícios assistenciais voltados a idosos e deficientes em situação de pobreza.

A decisão inscrita na Constituição representou a instituição de um valor mínimo ao qual cidadãos pobres com maior dificuldade de inserção no mercado de trabalho têm direito, independentemente da realização de contribuições previdenciárias ao longo da vida.

Em um país com altas taxas de informalidade no mercado de trabalho, o piso previdenciário de 1 SM criou um potente instrumento de combate à pobreza. Milhões de cidadãos, até então desassistidos, foram incluídos no escopo de proteção social do Estado.

Dado o baixíssimo valor real do SM no início dos anos 1990, seu impacto no combate à pobreza somente se concretizou pela combinação de dois fatores: incremento sistemático do número de beneficiários e a adoção de uma política de valorização. Ambos ocorreram a partir dos anos 1990, em particular após a estabilização econômica do Plano Real, em 1994.

O gráfico abaixo mostra que, entre 1995 e 2020, o SM teve aumento real (descontada a inflação do período) de 113%, passando de R$ 486,85 em maio de 1995 para R$ 1.045,00 em fevereiro de 2020 (valores equivalentes ao real de fevereiro de 2020).

Gráfico mostra o salário mínimo real ao longo do tempo. Entre 1995 e 2020, o salário mínimo teve aumento real (descontada a inflação do período) de 113%, passando de R$ 486,85 em maio de 1995 para R$ 1.045,00 em fevereiro de 2020.

Que fatores explicam a centralidade do SM mínimo na política de combate à pobreza no Brasil?

Em primeiro lugar, mudanças demográficas, isto é, o processo de envelhecimento populacional fez com que o número de aposentados, pensionistas e beneficiários de políticas assistenciais tenha sido crescente ao longo do tempo. Mas a mudança demográfica não seria suficiente se a própria regra do piso previdenciário não favorecesse a expansão do número de beneficiários.

O gráfico a seguir mostra que o número de benefícios pagos pelo INSS no valor de 1 SM subiu de 10,8 milhões em 1995 para 22,5 milhões em 2017. Isso significa que, em 2017, ao menos ¼ dos potenciais eleitores brasileiros recebia benefício de 1 SM garantido pela Constituição – potenciais porque, como sabemos, o voto é facultativo para cidadãos com mais de 70 anos.

Gráfico mostra a evolução do número de pessoas que recebem aposentadoria. Entre 1995 e 2017, o número de benefícios pagos pelo INSS no valor de um salário mínimo subiu de 10,8 milhões para 22,5 milhões.

Também por essas razões, essa política tem grande impacto no orçamento público.

A combinação desses dois elementos – eleitoral e fiscal – influenciou a conduta dos governos de Fernando Henrique Cardoso (PSDB), Luiz Inácio Lula da Silva (PT) e Dilma Rousseff (PT). Ainda que PSDB e PT não tenham conferido a mesma centralidade ao SM em suas agendas de governo, ambos conduziram essa política em uma mesma direção: a da valorização real.

O governo FHC utilizou medidas provisórias para reajustar o SM e contou com a fidelidade da coalizão de governo para impedir que a oposição – sobretudo do PT – comprometesse a estratégia. Na época, não havia limite para reedição de medidas provisórias.

Quando Lula assumiu a Presidência, em 2003, medidas provisórias tinham que ser aprovadas pelo Congresso – como ocorre hoje –; caso contrário perderiam a validade. O governo petista manteve a tática de reajustar o SM via medida provisória. Em 2004 e 2005, sofreu derrotas no Senado, onde tinha dificuldade em formar maioria. Emendas do PFL em 2004 (atual DEM) e do PSDB em 2005 que aumentavam o SM além do determinado pelo governo foram aprovadas. Ambas foram posteriormente rejeitadas na Câmara, garantindo vitória ao governo.

A solução encontrada por Lula para evitar novas derrotas foi negociar com centrais sindicais e, em acordo com elas, adotar uma fórmula fixa de reajuste. De 2007 em diante, o governo passou a alterar o SM usando, pelo menos, a variação do PIB de dois anos anteriores mais a inflação do ano anterior.

A fórmula adotada informalmente pelo governo Lula foi institucionalizada em 2011, quando projeto de lei do governo Dilma Rousseff (PT) foi aprovado e determinou a aplicação da regra pelos quatro anos seguintes. Encerrado o período de vigência inicial, novo projeto de lei apresentado por Rousseff foi aprovado, culminando na lei n. 13.152/2015, que renovou a validade da fórmula por mais quatro anos, encerrados em 2019. O governo Michel Temer (MDB), por sua vez, foi constrangido pela fórmula aprovada em lei no governo anterior.

O atual presidente da República, Jair Bolsonaro (sem partido), decidiu, em 2019, não apresentar um novo projeto de lei que estabelecesse qualquer regra para o reajuste do SM. Optou, em 1º de janeiro de 2020, por editar medida provisória promovendo reajuste para R$1.039,00, limitando-se a repor a inflação sobre o valor então vigente; no entanto, àquela altura, tratava-se ainda de projeção da inflação de dezembro.

Quando, no decorrer de janeiro, a inflação oficial de dezembro de 2019 foi divulgada, Bolsonaro editou uma nova medida provisória alterando o SM para R$1.045,00. Esse novo reajuste ocorreu em consequência da determinação constitucional de irredutibilidade do SM e porque a primeira MP ainda não tinha começado a tramitar.

A escolha de Bolsonaro é, portanto, pelo reajuste via MP, limitando-se a repor a inflação. O presidente sinalizou em 2019 que não está disposto a instituir uma fórmula fixa de reajuste do SM, mesmo sob critérios mais conservadores do que os implementados pelas leis de 2011 e 2015, como, por exemplo, via variação do PIB per capita.

Ainda está em aberto se a estratégia do presidente será bem sucedida no Congresso. Com essa conduta, Bolsonaro terá de passar sua proposta de SM pelo Legislativo todo ano, tendo, portanto, de articular maiorias anualmente. O risco, para o governo, é que surja uma janela de oportunidade para que a oposição articule a aprovação de uma emenda parlamentar que eleve o SM acima das pretensões do Executivo.

Nesse caso, Bolsonaro teria duas opções. Primeiro, vetar o aumento promovido pela oposição, preservando a política fiscal do ministro Paulo Guedes. Optando por essa via, o presidente estaria impondo uma perda visível a milhões de eleitores. A segunda opção de Bolsonaro seria sancionar esse eventual aumento promovido pela oposição. O jogo passaria a ser, então, de disputa pelos créditos políticos do aumento do SM.

Para além dos desdobramentos de negociações futuras com o Congresso, o fato é que Bolsonaro é o primeiro presidente desde o Plano Real a explicitamente adotar uma política de reposição inflacionária, em vez de valorização, do SM.

Paulo Flores é cientista social e doutorando em ciência política pela USP, tendo realizado seu mestrado na mesma instituição. Foi redator de política do Nexo.

Marta Arretche é professora titular do Departamento de Ciência Política da USP e diretora do Centro de Estudos da Metrópole. Foi editora da “Brazilian Political Science Review” (2012-2018) e pró-reitora adjunta de pesquisa da USP (2016-7). É graduada em ciências sociais pela UFRGS, fez mestrado em ciência política e doutorado em ciências sociais pela Unicamp, e pós-doutorado no Departamento de Ciência Política do Massachussets Institute of Technology, nos EUA. Foi visiting fellow do Departament of Political and Social Sciences, do Instituto Universitário Europeu, em Florença.

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