Novo Fundeb: riscos da dependência do ICMS para o avanço no financiamento da educação

Ursula Peres, Yasmin de Sousa Pinheiro, Gabriel Santana Machado, Stefanny Lopes Fernandes e Rony Cardoso 
Imposto estadual tem grande peso para o fundo por questões estruturais e conjunturais. Garantia de conquistas precisa estar atrelada a reforma tributária

Os estudos acerca do Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica) apresentam um consenso a respeito da sua relevância enquanto mecanismo de financiamento para reduzir as desigualdades educacionais no país. Municípios e estados passaram a ter um maior valor gasto por aluno, e as diferenças de valor entre as redes diminuíram. Esses resultados foram possíveis em virtude da instituição efetiva da complementação da União, que no Fundef (modelo anterior) era praticamente inexistente. O caráter equalizador da complementação é especialmente significativo para as redes municipais, como apresentado por Tanno (2017) 1, mas também para as estaduais de ensino, que sem ela teriam um nível de desigualdade ainda maior, como já foi apresentado em artigo anterior publicado no Nexo Políticas Públicas.

A instituição do novo Fundeb por meio da emenda constitucional 108/2020 buscou aprimorar ainda mais os mecanismos de distribuição entre as redes de ensino, caminhando para uma maior equidade educacional. Além do aumento da complementação da União de 10% para 23% em relação ao montante que é arrecadado por todos os entes, aprimorou-se o modelo de distribuição desses recursos por meio de um modelo híbrido de complementação, que a divide em três partes: Vaaf, Vaat e Vaar 2. Essas três modalidades de complementação consideram na divisão de recursos buscar favorecer as redes de menor valor aluno/ano e incentivar a melhoria do desempenho das diferentes redes, conforme também apresentamos no Nexo Políticas Públicas. Com as mudanças propostas espera-se aumentar o valor aluno/ano final, especialmente para redes mais desprotegidas. Estimativas da Câmara dos Deputados 3 evidenciam que o Vaat mínimo em 2015, referenciado aos anos iniciais do ensino fundamental, foi de R$ 3.720/aluno, em valores corrigidos para 2019. Até 2026 estima-se que esse valor seja ampliado para R$ 5.508/aluno (+48%). Em termos absolutos, o aporte devido à complementação da União passaria dos atuais R$ 15 bilhões para cerca de R$ 39 bilhões em 2026. Ainda assim, o estudo já projetava perdas decorrentes da crise deste ano: os níveis de complementação-Vaaf, equivalentes a 10% da distribuição, previstos para 2020 seriam retomados apenas em 2023.

É evidente que o Fundeb permanente é uma grande conquista para a educação, contudo, a garantia desse avanço precisa estar atrelada a uma reforma tributária que efetive as suas potencialidades

Em que pesem todas essas conquistas e a expectativa de crescimento do VAA e redução de desigualdade projetada, neste texto chamaremos atenção para um ponto importante e pouco discutido: a grande dependência do Fundeb em relação ao ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços), que é um imposto estadual, e as implicações estruturais e conjunturais dessas dependências. A despeito da importância da vinculação de receitas para a educação em termos percentuais, a materialização desse mecanismo em resultados concretos depende da disposição de receitas em termos absolutos e, além disso, da possibilidade de contínuo crescimento de receitas.

No Brasil, cada ente da federação tem autonomia tributária, tornando complexo lidar com a grande heterogeneidade entre as arrecadações, que estão, ao mesmo tempo, sob influência da autonomia dos governos locais e dos fatores estruturais e conjunturais. A cesta de impostos que fundamenta o Fundeb é então majoritariamente formada de impostos estaduais que incidem sobre produção e consumo, altamente dependentes da atividade econômica, portanto, oscilantes em momentos de crise, o que impacta diretamente a disponibilidade de recursos para educação. O gráfico 1 4 a seguir destaca os principais impostos que compõem a cesta do Fundeb e seu peso nessa estrutura 5.

gráfico de barras verticais

Desse modo, como evidenciado pelo gráfico 1, o ICMS é o principal entre os impostos da cesta do Fundeb. Por consequência, a despesa com educação em estados e municípios está extremamente dependente dessa arrecadação. Esse tributo, no entanto, apresenta limitações estruturais e conjunturais. Estruturais porque sua participação na carga tributária global vem caindo nos últimos anos, em função da perda de potência econômica da indústria no Brasil 6. Conjunturalmente também há uma queda, mais acentuada inclusive, em função da profunda crise econômica de 2014. O gráfico 2 a seguir mostra a queda de arrecadação dos estados e em especial a redução do ICMS a partir de 2014.

gráfico de barras verticais

O gráfico 2 reforça a importância do ICMS na arrecadação dos estados, em que a porcentagem do imposto se destaca entre os demais tributos em todos os anos da série histórica 7. Contudo, com a recessão econômica brasileira desde 2014 e a queda do PIB (Produto Interno Bruto) de 3,8% a.a., diferentes setores econômicos foram afetados, em especial a agricultura, indústria e serviço 8. Já no ano seguinte se observou um decréscimo de aproximadamente 9% da arrecadação total da receita líquida dos estados, que, nos últimos 10 anos, apresentavam constante evolução. Isso indica a fragilidade da participação do ICMS no Fundeb, que só em 2019 representou 58,6% da composição da cesta de impostos do fundo, com a complementação da União em 0,2 do PIB 9. Com a queda de arrecadação nesse período, o crescimento do Fundeb foi bastante fraco e a complementação da União tem ficado em torno de R$ 15 bilhões desde então. Caso não tivesse havido tal recuo, a aplicação no Fundeb já em 2019 seria de R$ 17 bilhões (como mostra o gráfico 3), valor que se espera com o aumento da complementação em 2021 10.

gráfico de linhas

O grande peso do ICMS na cesta de recursos da educação faz com que essa política pública seja muito dependente dos ciclos econômicos. Se a estrutura tributária da cesta do Fundeb fosse mais calcada em impostos diretos, como renda e patrimônio, esse problema seria menor do que é hoje. No Brasil, nossa carga tributária é muito focada em impostos indiretos. Nosso país, ao contrário do padrão comum entre os integrantes da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico), tem mais de 40% de suas receitas tributárias originadas de impostos sobre bens e serviços, enquanto pouco se tributa sobre renda e propriedade 11.

À vista disso, a realidade econômica evidencia que o ICMS se revela obsoleto. Sua principal base de cálculo (o valor adicionado na indústria e na agricultura) tem tendência decrescente diante da economia moderna, enquanto os serviços, já majoritários e crescentes na formação do produto, contribuem apenas indiretamente para a arrecadação do imposto, por meio dos insumos. Ainda, a decisão das autoridades estaduais em promover o desenvolvimento regional pela concessão de incentivos fiscais — a chamada guerra fiscal do ICMS — o afasta de sua concepção inicial de tributo sobre valor adicionado a partir da utilização excessiva de instrumentos como a substituição tributária e o crescente acúmulo de créditos tributários 12. Em um contexto de crise, a principal fonte de financiamento do novo Fundeb tem uma grande dependência da atividade econômica, especialmente sobre consumo, que segue em queda por conta da pandemia da covid-19. O imposto, então, não condiz eficientemente com as atuais configurações e aspirações da sociedade brasileira, de modo a acirrar desigualdades sociais e regionais.

Neste contexto, é importante ressaltar que a pandemia impactou na arrecadação de estados e municípios, que apresentaram queda no ICMS desde o primeiro semestre deste ano. O gráfico abaixo 13 apresenta com mais detalhes as receitas dos estados e Distrito Federal nos primeiros semestres de 2019 e de 2020 – o último marcando o início da crise causada pela pandemia. Os dados mostram que houve uma variação na ordem de 81,8% no ICMS entre os dois períodos analisados, com um significativo decréscimo na arrecadação do tributo. Vale notar que, apesar da queda do ICMS, as transferências correntes feitas pela União compensaram a arrecadação total dos entes. Ainda assim, os valores repassados pela União, a título de socorro fiscal, não são vinculados à MDE (Manutenção e Desenvolvimento do Ensino), colaborando para a perda de receita nesse âmbito 14.

gráfico de barras horizontais

É evidente que o Fundeb permanente é uma grande conquista para a educação, contudo, a garantia desse avanço precisa estar atrelada a uma reforma tributária que efetive as suas potencialidades. Indaga-se como regulamentar as compensações do novo fundo sem uma mudança nas atuais configurações do ICMS – é preocupante o peso do tributo, por questões estruturais e conjunturais.

De modo análogo à recessão de 2014 e suas implicações na arrecadação, já se observa o impacto da crise deste ano nas transferências da União aos estados e municípios, o que é problemático para a complementação ao Fundeb neste e nos próximos anos. Assim, mesmo com o aumento da complementação da União em termos percentuais, a queda de arrecadação pode gerar um repasse de valor menor do que o de 2019, já que a crise deste ano resultou na queda das arrecadações tributárias. O debate sobre uma carga tributária com maior peso na taxação direta e com progressividade na receita e despesa – ao contrário de uma tributação sobre consumo e serviços, indireta e regressiva – se faz urgente para que o Fundeb se torne menos sensível às intempéries circunstanciais e cumpra efetivamente seu papel na redução de iniquidades educacionais.

Ursula Dias Peres é professora doutora da EACH/USP no curso de gestão de políticas públicas, pesquisadora do CEM/USP e pesquisadora visitante no King's College London. Possui graduação em administração pública pela EAESP/FGV, mestrado e doutorado em economia pela EESP/FGV. Foi secretária adjunta de planejamento, orçamento e gestão do município de São Paulo.

Yasmin de Sousa Pinheiro é graduanda em Gestão de Políticas Públicas pela EACH/USP.

Gabriel Santana Machado é graduando em Gestão de Políticas Públicas pela EACH/USP e pesquisador júnior no CEM/USP.

Stefanny Lopes Fernandes é graduanda em Gestão de Políticas Públicas pela EACH/USP.

Rony Cardoso é bacharel em Gestão de Políticas Públicas pela EACH/USP e Assessor Técnico da Secretaria Estadual de Educacão de SP.

Os artigos publicados na seção Opinião do Nexo Políticas Públicas não representam as ideias ou opiniões do Nexo e são de responsabilidade exclusiva de seus autores.

Parceiros

AfroBiotaBPBESCEM - Cepid/FAPESPCENERGIA/COPPE/UFRJCPTEDRCLAS - HarvardIEPSLAUT

Apoiadores

Fundação Maria Cecilia Souto VidigalFundação Tide SetubalGalo da manhãInstituto IbirapitangaInstituto UnibancoItaú Social