Novo Fundeb: que educação pública vamos priorizar?

Ursula Peres, Cristiane Capuchinho, Lauana Pereira e Gabriel Machado
Com aprovação do fundo no Congresso, é preciso criar as regras que guiam e controlam o uso de seus recursos. Discussão sobre quatro pontos pode ajudar a definir a política que queremos financiar 

A discussão do financiamento de uma política pública é o momento de definição de prioridades, em que se decide para quais fins dedicaremos parte dos impostos arrecadados. A emenda constitucional do novo Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica) definiu linhas gerais para determinar o foco do investimento da educação básica. O novo desenho da política aponta que suas prioridades são o aumento da equidade entre as redes de ensino, a educação infantil e o controle e bonificação por resultados de atendimento.

Isso é explicitado em poucas linhas consagradas agora em nossa Constituição: o nível socioeconômico do estudante deve ser considerado para a definição do investimento; os recursos serão distribuídos considerando os insumos necessários para a garantia de sua qualidade; ao menos 5,25 pontos percentuais dos 23% de complementação da União devem ser gastos com educação infantil; e os entes federativos, isto é, estados e municípios, que apresentarem boa evolução nos resultados educativos e de gestão receberão ajuda extra do governo federal.

Para que isso seja realizado, é preciso criar as regras que guiam e controlam o uso dos recursos, e essa regulamentação precisa ser aprovada pelo Congresso. Uma primeira proposta reguladora foi apresentada pela deputada Professora Dorinha (DEM-TO), o projeto de lei n. 4.372/20. No Nexo Políticas Públicas discutimos alguns pontos de caráter imediato do referido projeto para garantir o funcionamento do fundo já em 2021. Uma segunda proposta foi apresentada pelo senador Randolfe Rodrigues (Rede-AP), o projeto de lei n. 4.519/2020, que faz modificações no texto apresentado na Câmara e novas inserções em aspectos cruciais. Outros pontos, porém, ainda não foram tratados por nenhum dos projetos e necessitam de atenção.

Propomos aqui um olhar atento para quatro temas sensíveis na regulamentação, mas que estão indefinidos ou ainda não foram mencionados nos projetos de lei, para definir qual educação pública queremos financiar.

Mais investimento para os alunos mais vulneráveis

O nível socioeconômico dos alunos tem relação estreita com seu desempenho escolar. Estudantes de famílias mais pobres têm menos recursos em casa e dependem da escola para ampliar seu leque de oportunidades educativas. Esses alunos, em geral, têm pais com baixa escolaridade, que passam longas jornadas longe de casa, o que dificulta o acompanhamento da vida escolar dos estudantes. Ampliar o investimento nessas crianças tem o objetivo de fazer com que os recursos da escola reduzam as desigualdades de acesso determinadas pela renda da família.

A emenda constitucional do novo Fundeb prevê duas maneiras de privilegiar repasses para a educação da população mais vulnerável: considerar o potencial de arrecadação tributária do estado ou município, o que pretende beneficiar redes com menor capacidade de investimento por aluno, e ponderações conforme o nível socioeconômico dos estudantes, para possibilitar o investimento superior em alunos com maior carência social. No entanto, a regulamentação proposta deixa a definição desses indicadores para ser negociada até 2023.

Um importante debate deve ser realizado acerca de quais os melhores indicadores para expressar o nível socioeconômico de cada matrícula ou rede de ensino. O Censo Escolar, do Inep, tem o chamado Indicador de Nível Socioeconômico das Escolas desde 2015. Há ainda os dados do Cadastro Único, ligado a políticas como o Bolsa Família. A proposta do grupo Todos Pela Educação é que o indicador usado para o Fundeb parta dessas duas bases de dados. A experiência do auxílio emergencial durante a pandemia do novo coronavírus mostra, contudo, que, para essas bases serem suficientes para um bom indicador, elas precisam ser atualizadas rigorosamente, o que não tem sido a realidade nas diferentes gestões locais. Quanto antes essas definições se realizarem, maior será o tempo disponível para que os órgãos de execução e controle dos três níveis federativos se preparem para garantir a correta operacionalização do fundo.

Condições adequadas de oferta da educação e custo do aluno

A Constituição prevê que a União é responsável por garantir um padrão mínimo de qualidade do ensino, e o novo texto do Fundeb especifica que esse padrão deve considerar as condições adequadas de oferta e ter como referência o chamado custo aluno-qualidade.

Atualmente não temos a definição precisa de quanto custa a oferta de educação nas diferentes etapas e modalidades de ensino. No modelo do Fundeb, os valores por aluno são estabelecidos a partir da disponibilidade de recursos, isto é, são calculados a partir do montante total de verba que os estados e municípios conseguem arrecadar em impostos vinculados ao fundo, dividido pelo número de matrículas das redes públicas na educação básica. As distinções relevantes de valores entre níveis e modalidades de ensino é feita a partir de uma ponderação de recursos considerando a etapa, a modalidade de ensino, a jornada escolar e a localidade (escola urbana ou rural).

Sabemos que essa ponderação, no entanto, não reflete a realidade dos custos das redes de ensino. Quanto mais longe o custo real do fator de ponderação, podemos extrapolar que mais longe está a definição nacional de gasto para garantir um padrão mínimo de qualidade para as diferentes realidades da educação básica, que incluem escolas rurais e urbanas, indígenas (e bilíngues) e quilombolas, por exemplo.

O projeto apresentado no Senado indica uma alteração imediata de fatores de ponderação, ampliando o repasse a matrículas públicas de creche integral, a vagas em escolas rurais, de educação especial, de jovens e adultos e de educação indígena e quilombola. Já no texto apresentado na Câmara, os fatores de ponderação devem ser revisados até o fim de 2022. A depender da escolha de ponderações, pode-se aumentar ou reduzir desigualdades entre as redes de ensino e entre diferentes matrículas numa mesma rede de ensino.

Esse é um passo para chegar mais próximo do que seria o custo de investimento adequado para garantir uma educação de qualidade a cada aluno. Para essa definição, é necessário ainda determinar o que consideramos uma educação de qualidade e quais são os parâmetros para alcançá-la.

Um avanço apresentado no texto de regulamentação do Senado está na definição de 10 insumos indispensáveis à escola como indicadores da qualidade de atendimento. Entre eles estão itens como saneamento básico e acesso à água potável, número adequado de alunos por sala ou internet banda larga. A partir da listagem desses insumos, deve-se avançar para precificá-los e então obter o custo de cada matrícula. A proposta do senador Randolfe é que haja uma complementação adicional de recursos da União para garantir esse padrão mínimo, uma quarta modalidade, além dos 23% do valor do Fundeb. A emenda que constitucionalizou o Fundeb não contém esse quarto tipo de complementação apontado na proposta do Senado, o que deixa dúvidas sobre a legalidade de incluir esse ponto em uma lei de regulamentação.

Acesso e qualidade na educação infantil

O novo Fundeb determina que 50% da complementação da União relativa ao Vaat (Valor Aluno Ano Total), ou seja, 5,25 pontos percentuais, sejam aplicados em educação infantil pelas redes com menor capacidade fiscal. A prioridade parece responder à necessidade de ampliação de acesso a uma etapa escolar que ainda tem baixo percentual de matrículas. Lembremos que a educação infantil a partir dos 4 anos de idade passou a ser obrigatória apenas em 2009, e até 2018 apenas 35,7% das crianças de 0 a 3 anos estavam matriculadas em escolas, apesar de a meta do 2º Plano Nacional de Educação ser de 50% nessa idade.

No entanto, a emenda constitucional do novo Fundeb não deixa claro se o objetivo dessa subvinculação é induzir o aumento de matrículas nessa etapa, portanto vinculando a utilização de recursos à criação de novas vagas, ou se a complementação poderá ser usada para custear matrículas já existentes. Haverá preferência para vagas na rede pública, ou as matrículas podem ser oferecidas completamente em parceria com a rede privada? O projeto de regulamentação do Fundeb precisa esclarecer os objetivos ao determinar as regras de uso e de controle dessa subvinculação.

Adicionalmente, o governo federal voltou a propor uma medida que havia mencionado durante a tramitação do Fundeb: a possibilidade de usar os novos recursos subvinculados à educação infantil para subsidiar um programa de renda cidadã para famílias de baixa renda.

Por fim, para o controle, é importante ainda saber como cada rede terá clareza do seu papel na meta global de despesas da educação infantil. No projeto apresentado à Câmara dos Deputados, a deputada Dorinha dispõe que esses recursos serão aplicados pelos municípios tendo como parâmetro um indicador para essa etapa de ensino. Ocorre que tal indicador não é definido, deixando o problema para ser resolvido em posterior atualização da lei, até 2023. Se aprovada a proposta do governo federal, será preciso discutir ainda as formas de controle do recurso do fundo transferido diretamente às famílias.

Controle de eficiência para redistribuição de verba extra

Outra inclusão do novo Fundeb é a previsão de uma parcela de complementação da União (2,5 pontos percentuais) distribuída de acordo com indicadores de melhoria de gestão e indicadores de atendimento e melhoria da aprendizagem com redução das desigualdades. O texto parece indicar dois objetivos: determinar o controle sobre o resultado dos gastos feitos com educação e estimular redes que se mostrem eficientes com um incremento na verba.

A regulamentação do Fundeb terá que definir o que é o atendimento educacional adequado, quais são os critérios para avaliar a gestão, o que será considerado como aprendizagem e redução das desigualdades. Já existem hoje indicadores que nos satisfazem para esses temas ou devem ser criados novos?

Um problema mais complexo a resolver será a fórmula para combinar indicadores relacionados ao atendimento, à gestão, à desigualdade e à aprendizagem dos estudantes. Haverá ponderação para que a corrida por resultados de aprendizagem em provas não precarize o acesso? Ou validaremos o risco de que as redes prefiram, por exemplo, não ter alunos de EJA (Educação de Jovens e Adultos) a oferecer matrículas para alunos-trabalhadores de áreas rurais, que dificilmente terão o mesmo desempenho em testes padronizados que estudantes com melhores condições? Essas são questões fundamentais a serem respondidas, sob pena de instituir incentivos perversos às redes de ensino, reforçando desigualdades ao invés de reduzi-las.

A proposta de regulamentação apresentada no Senado avança na especificação do que é considerado para a complementação Vaar. Inclusive, o projeto propõe que a complementação seja renomeada para Vaae isto é, Valor Aluno Ano Equidade, em vez de resultado , incluindo as dimensões de “correção das desigualdades intrarredes de ensino e intramunicípio em favor de escolas situadas em territórios de alta vulnerabilidade social e em territórios indígenas e quilombolas”, partindo da premissa de que as desigualdades evidenciadas pelo território se refletem no acesso adequado ao aprendizado. Contudo, ainda que tenha avançado na definição conceitual, resta pendente a definição precisa do indicador a ser utilizado no cálculo da distribuição do recurso.

Neste texto apresentamos várias perguntas, para muitas das quais ainda não temos respostas. Acreditamos que essas respostas dependem de uma construção conjunta de gestores em todos os níveis de governo e da sociedade civil. O Fundeb é uma política que se mostrou de fato equalizadora e que agora tem enorme potencial para avançar em equidade, qualidade e eficiência nas políticas públicas educacionais. O texto legal precisa ser apoiado por uma boa e refletida proposta de regulamentação que permita que a implementação dessa política vá ao encontro dos objetivos traçados por essa construção conjunta. Estejamos atentos e participantes.

Ursula Dias Peres é professora doutora da EACH/USP no curso de gestão de políticas públicas, pesquisadora do CEM/USP e pesquisadora visitante no King's College London. Possui graduação em administração pública pela EAESP/FGV, mestrado e doutorado em economia pela EESP/FGV. Foi secretária adjunta de planejamento, orçamento e gestão do município de São Paulo.

Cristiane Capuchinho é mestre em gestão de políticas públicas pela EACH/USP e jornalista, e pesquisa financiamento das redes estaduais de ensino no CEM-USP.

Lauana Pereira é bacharel em gestão de políticas públicas pela EACH/USP, pesquisadora júnior do CEM/USP e assessora parlamentar na Assembleia Legislativa de São Paulo.

Gabriel Machado é graduando em gestão de políticas públicas pela EACH/USP e pesquisador júnior do CEM/USP.

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