Fundeb permanente: Uma oportunidade para aumentar a equidade na educação brasileira

Ursula Dias Peres e Lauana Simplício Pereira
Para garantir estruturas educacionais organizadas, capilares e que ofereçam ensino de qualidade, é preciso investir de forma relevante e continuada

O debate e votação de Emenda Constitucional (PEC 15/2015) que torna o Fundeb (Fundo de Manutenção e Valorização da Educação Básica) permanente está na agenda atual do país. É uma questão extremamente relevante que precisa do envolvimento de todos, pois trata da possibilidade de financiamento de uma educação básica de qualidade para o Brasil.

O texto substitutivo apresentado pela deputada Professora Dorinha (DEM-TO) é promissor, ao prever ampliação dos repasses da União para os responsáveis pela oferta da educação básica e incluir um mecanismo de distribuição que favorece municípios pobres mesmo dentro de estados ricos. A proposta permitiria, assim, ampliar de 1.699 para 2.284 o número de cidades que recebem ajuda financeira para sua rede escolar1. Contudo, alguns pontos precisam de esclarecimento para que a oportunidade de melhorar a educação não seja perdida.

O Fundeb não é uma nova política. Ele se estruturou a partir de um mecanismo de subvinculação de recursos e transferências por fundos estaduais criado em 1996, o Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério). O primeiro modelo tinha como objetivo direcionar as despesas de governos municipais e estaduais para a universalização do ensino fundamental. Em 2006, o Fundeb o substituiu trazendo ganhos de equidade ao incluir a educação infantil e o ensino médio, e obrigar a União a contribuir com o fundo, transferindo recursos aos estados que não alcançam com fontes próprias um valor mínimo por aluno definido nacionalmente.

Investir de forma justa e continuada é um dos grandes desafios que a proposta de emenda constitucional, que torna o Fundeb permanente, deve enfrentar

As mudanças proporcionaram ampliação real do investimento público em educação básica, que passou de 4,7% do PIB em 2001 para 6,2% do PIB em 20152. Com mais recursos, foi possível, entre outras conquistas, universalizar o ensino fundamental e aumentar de forma expressiva as vagas no infantil3.

O avanço, entretanto, não foi suficiente para que o gasto per capita em educação no Brasil atingisse valor adequado à métrica internacional, sendo ainda bastante inferior à média aplicada pelos países da OCDE4, nem para acabar com a desigualdade entre as redes. Ainda hoje há uma discrepância de aproximadamente 560% entre o maior e o menor Valor Aluno Ano (VAA) nas diferentes redes brasileiras. Desigualdade essa que seria ainda maior sem a existência do Fundeb e, principalmente, sem a complementação da União - chegaria a cerca de 10.000%5.

Para garantir estruturas educacionais organizadas, capilares e que ofereçam ensino de qualidade, é preciso investir de forma relevante e continuada. O aumento de investimento em educação é recente no Brasil e menos perene que em outros países. Investir de forma justa e continuada é um dos grandes desafios que a proposta de emenda constitucional, que torna o Fundeb permanente, deve enfrentar.

O texto da deputada Dorinha mantém a política de fundos estaduais e prevê aumento da complementação da União, de 10% do total do fundo passará para 20% ao longo de 6 anos, iniciando com 15% em 2021. Esses recursos serão divididos em três partes. Considerando a meta de 20% de complementação:

  1. 10 pontos percentuais (pp) continuarão a ser repassados para os estados que não atingem o valor mínimo nacional por aluno, como já acontece atualmente;
  2. 7,5 p.p. serão repassados diretamente para cada rede de ensino, levando em consideração o Valor Aluno Ano Total – VAAT, isto é, o total de recursos disponíveis para aplicação em educação em cada ente subnacional (e não apenas os do Fundeb). Esse mecanismo permite que municípios pobres em estados ricos também recebam contribuição federal; e por fim
  3. 2,5 p.p. transferidos conforme o desempenho da rede e outros indicadores de qualidade do ensino, a partir de medidas a serem definidas em lei complementar que regulamentará a emenda.

A proposta da deputada vai no caminho certo ao determinar ampliação da complementação da União e definir um modelo híbrido de transferências, em que parte desta irá diretamente às redes mais vulneráveis. Porém, o texto deixa brechas que podem comprometer o objetivo de ampliar a equidade.

Apesar do aprimoramento proposto no modelo de transferência, vincular parte do repasse a critérios de desempenho e eficiência pode ampliar a desigualdade ao invés de reduzi-la, posto que as redes com menos recursos por aluno (ou menor VAAT) são também aquelas com as maiores dificuldades técnicas para alcançar avanços de qualidade. Essas redes de ensino são as que necessitam de mais apoio e não as que devem ser penalizadas por sua falta de estrutura.

A segunda questão é como garantir que o aumento da complementação da União no Fundeb signifique ampliação real do investimento em educação e não remanejamento de dinheiro gasto em outros programas federais fundamentais. A proposta menciona, de maneira preocupante, o uso da verba federal do Salário-Educação para o Fundeb. Essa verba já é hoje da educação e financia, entre outras coisas, o programa de merenda escolar. Usá-la como parte da complementação ao Fundeb seria restringir o aumento efetivo do repasse federal para 15,8%, no máximo, conforme cálculo da Fineduca6.

A fonte de recursos que custeará o aumento da complementação da União ao fundo é um dos principais nós a serem desatados nas próximas etapas da discussão. Criticar o uso do Salário-Educação como potencial fonte não é desprezo pelo importante debate orçamentário, e sim a defesa de que a discussão leve em conta receitas que ainda não são usadas para o ensino. Afinal, a austeridade não pode ser a única solução para o ajuste das contas públicas.

É importante garantir que a fonte para a complementação venha do futuro ajuste tributário, também em discussão no Congresso Nacional. Acreditamos que este é o melhor momento para uma Reforma Tributária que garanta equidade em diferentes políticas públicas, a começar pela educação.

Ursula Dias Peres é professora doutora da EACH/USP no Curso de Gestão de Políticas Públicas, pesquisadora do Cem/USP e pesquisadora visitante no King's College London. Possui graduação em Administração Pública pela EAESP/FGV, mestrado e doutorado em Economia pela EESP/FGV. Foi secretária adjunta de planejamento, orçamento e gestão do Município de São Paulo.

Lauana Simplício Pereira é bacharel em Gestão de Políticas Públicas pela EACH/USP, pesquisadora junior do CEM/USP e assessora parlamentar na Assembleia Legislativa de São Paulo.

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