A urgência de repensar o transporte público para além da pandemia da covid-19

German Freiberg, Pedro Logiodice, Matheus Barboza, Tainá Bittencourt, Bruna Pizzol e Mariana Giannotti
Covid-19 evidenciou problemas antigos do serviço de transporte coletivo no país. Respostas criadas para o setor na crise podem ajudar a construir cidades mais equitativas, seguras e sustentáveis a longo prazo, mas também existem riscos de reforçar situações negativas para os passageiros.

O transporte público emergiu como um elemento crítico nas estratégias de distanciamento social para a Covid-19, sem ações nem recomendações claras do governo federal sobre como conciliar a necessidade de reduzir o risco de contágio com a manutenção de um serviço imprescindível para deslocamentos essenciais, incluindo os de profissionais da saúde.

A situação imposta pela pandemia terá também repercussões graves no médio e longo prazo para o setor em centenas de municípios, com dois grandes desafios concomitantes. O primeiro é tentar reduzir o contágio nos ônibus frequentemente lotados por todo o país. O segundo é lidar com a forte crise financeira que as concessões enfrentarão diante do déficit decorrente da queda drástica de demanda. Esses desafios acentuam os já antigos problemas relativos à prestação de serviço de transporte coletivo no Brasil e que os governos locais não têm conseguido resolver.

A entrada de um volume inédito de recursos por parte do governo federal para o custeio da operação na pandemia poderá ter efeitos profundos nos modelos de gestão do setor em todo o país, seja como oportunidade para superar esses problemas, seja como incentivo para perpetuá-los. No início de agosto, a Câmara dos Deputados, em acordo com o Executivo, aprovou um pedido de urgência para um apoio de R$ 4 bilhões para o transporte coletivo (projeto de lei n. 3.364/2020), mas a votação já foi adiada mais de uma vez em função de discussões sobre os critérios de alocação e condições para uso desses fundos.

Além de poder auxiliar municípios e estados a enfrentar a pandemia, a proposta tem como questão fundamental o tipo de impacto e as transformações que as novas regras podem trazer para a mobilidade nas cidades.

Problemas estruturais do setor de transporte coletivo no Brasil

O modelo predominante de prestação do serviço de transporte público por ônibus no Brasil tem problemas estruturais que, além de criarem uma série de dispositivos que comprometem a qualidade de serviço, dificultam a implementação de políticas nacionais que poderiam contribuir para a contenção da pandemia da Covid-19 no país.

A forma predominante de remuneração das empresas operadoras privadas nas concessões públicas é um aspecto central desses problemas: o custo total estimado para oferecer o serviço (custos operacionais, aquisição de frota, etc.) é calculado a partir da demanda total prevista, e as empresas operadoras recebem um valor médio por cada passageiro transportado. Sem o controle adequado, acaba havendo incentivos aos operadores para minimizar seus custos em detrimento da qualidade do serviço — o que resulta, por exemplo, na redução da frota circulando na rua, algo que ocasiona aumento da lotação nos veículos, maior tempo de espera em pontos de ônibus e maior aglomeração de pessoas. Esse cenário foi agravado durante a pandemia, principalmente nas periferias das grandes cidades.

A gestão dos sistemas de transporte urbano requer uma abordagem sistêmica para avançar em transformações estruturais na mobilidade das cidades

Somado a isso, apesar de a Constituição reconhecer o transporte como um direito fundamental do cidadão, o subsídio do governo federal ao transporte público é praticamente inexistente, bem como a coordenação nacional para que estados e municípios implementem e monitorem políticas de mobilidade mais eficientes, sustentáveis e equitativas. Como consequência, a população mais pobre acaba por despender grande parte de sua renda em um serviço de transporte de baixa qualidade, enquanto municípios investem em ações voltadas ao transporte individual, como a manutenção do sistema viário e de vagas de estacionamento. São medidas que favorecem as pessoas que possuem automóveis, que em grande parte têm renda mais alta e vivem em lugares com melhor infraestrutura de transporte público.

A tramitação do apoio federal ao transporte coletivo

A urgência por medidas para mitigar o impacto da pandemia mobilizou o setor de transporte público. O Programa Emergencial de Transporte Social, proposto por entidades do setor para enfrentar os impactos da crise, serviu de base para algumas propostas no Legislativo, como o projeto de lei n. 2.025/2020, que previa que o governo federal faça aquisição antecipada de passagens de sistemas de transporte público coletivo e as distribua aos beneficiários de programas sociais federais durante a pandemia, como forma de canalizar recursos para o setor.

Estas iniciativas não avançaram na tramitação legislativa, mas, após mais de quatro meses da pandemia no país, o governo federal foi pressionado a se posicionar e propôs um pacote de R$ 4 bilhões para o setor de transporte público, que se materializou no PL 3.364/2020. De acordo com o texto, o repasse deve contemplar apenas cidades com população superior a 200 mil habitantes, que sejam capitais de estados ou integrem regiões metropolitanas. Diversos aspectos e condições entraram no debate — implantação de políticas que priorizem ônibus, bicicletas e pedestres, a possibilidade de vetar novas gratuidades, mecanismos de transparência, entre outros —, e o resultado vai depender do processo de diálogo e negociação do Congresso e com o Executivo.

O atraso no posicionamento federal quanto ao transporte público durante a pandemia vai na contramão de iniciativas tomadas em vários países, que incluem desde a preparação de protocolos detalhados para o uso do transporte (como na Inglaterra e nos Países Baixos) até o financiamento durante a crise para que operadores consigam manter uma frota que assegure o distanciamento social necessário. Nos Países Baixos, por exemplo, o governo reservou 1,5 bilhão de euros para os operadores de transporte público pelas perdas estimadas entre março e dezembro. Já o governo espanhol criou um fundo de 275 milhões de euros para auxiliar os municípios, responsáveis por gerir e, em alguns casos, operar esses serviços. Fato é que, no Brasil, sem a devida atuação federal, a pressão para manter o transporte coletivo funcionando foi quase exclusivamente dirigida aos governos estaduais e municipais, que não têm as mesmas estruturas e condições de financiamento. Além disso, conforme apontado por organizações da sociedade civil, repasses emergenciais sem a exigência de contrapartidas como transparência e controle de qualidade levantam questionamentos centrais sobre os efeitos de medidas tomadas na pandemia nos sistemas de transporte das cidades.

Oportunidades de transformação do setor

Em termos de modelos de prestação de serviço e governança das concessões, o apoio coordenado do governo federal é essencial para evitar uma crise generalizada no setor em todo o país, devendo promover as mudanças há tempos necessárias e agora evidenciadas pelos efeitos da pandemia da covid-19:

  • Transparência e participação social, assegurando acesso público às estruturas de custos, aos dados de oferta e de demanda e aos critérios e fórmulas de remuneração dos operadores — requisitos fundamentais para mudar a tradição de “caixa preta” tão questionada no setor de transporte público;
  • Reformulação dos modelos contratuais, com mecanismos de pagamento e controle que não incentivem a superlotação, como ocorre hoje no modelo predominante, baseado na remuneração por passageiro transportado; deve-se incluir também parâmetros contratuais que garantam cobertura geográfica e frequências mínimas, especialmente nas periferias.

Além disso, o governo federal precisa fortalecer a capacidade dos governos locais (de preferência em associação com governos estaduais, universidades e organizações não governamentais) para a gestão efetiva das concessões, incluindo capacitação técnica e administrativa para os gestores e facilitação de recursos tecnológicos e gerenciais para monitorar e controlar a operação, de forma a romper com a assimetria relativa aos operadores. O poder concedente muitas vezes não tem capacidade de monitorar as exigências contratuais, que dependem de acesso, processamento e transparência de dados provenientes de aparelhos de GPS embarcados nos veículos e de sistemas de bilhetagem, entre outros. Como resultado, o usuário do transporte público muitas vezes paga caro na tarifa por um serviço insatisfatório que sequer entrega o que foi contratado.

Finalmente, não podemos perder de vista que a gestão dos sistemas de transporte urbano requer uma abordagem sistêmica para avançar em transformações estruturais na mobilidade das cidades. Destacamos aqui duas arenas de disputa: a distribuição do espaço viário e o financiamento do sistema de transporte público.

Em relação à primeira arena, o governo federal pode vincular o apoio financeiro aos municípios à implantação de corredores e faixas exclusivas para ônibus e ciclovias e à ampliação de calçadas. Essas medidas não somente tornam esses meios de transporte mais eficientes, mas também mais atrativos e seguros. No México, por exemplo, o governo federal financia a implantação de projetos de transporte público em todo o país por meio do chamado Programa de Apoyo Federal al Transporte Urbano Masivo.

Quanto ao financiamento para a prestação do serviço de transporte público, diversas organizações exigem há anos a diversificação de fontes de recursos para além da receita tarifária. Essencial para o acesso inclusivo à cidade, o serviço depende em muitas cidades de subsídios sobre a oferta (de modo a reduzir a tarifa) ou sobre a demanda (como descontos ou gratuidades). Parte desses recursos poderia vir de políticas de desestímulo ao uso do automóvel (como a cobrança de estacionamento público) e de captura da valorização imobiliária associada à implantação de sistemas de transporte de alta capacidade. Na Colômbia, por exemplo, o governo nacional aprovou instrumentos que instituem a cobrança de estacionamento público como fonte de recursos para o transporte público. Medidas como essas poderiam inclusive contribuir para garantir a modicidade tarifária estabelecida na própria Política Nacional de Mobilidade Urbana, ampliando o acesso ao transporte público após a pandemia.

O governo federal finalmente reconheceu que as cidades brasileiras precisam de apoio para enfrentar a grave crise enfrentada pelo setor do transporte público acentuada pela pandemia. O que devemos cobrar agora é que as ações estejam alinhadas com as diretrizes estabelecidas na Política Nacional de Mobilidade Urbana para construir cidades mais equitativas, seguras e sustentáveis, evitando o risco de agravar problemas estruturais que submetem a população a longos deslocamentos cotidianos, à contaminação pela Covid-19 e aos altos riscos de acidentes e mortes no trânsito.

German Freiberg é consultor em planejamento e políticas públicas de mobilidade urbana, formado em engenharia civil pela Escola Politécnica da USP (Poli-USP). É pesquisador vinculado ao LabGEO da Poli-USP e pesquisador associado do Cepesp/FGV.

Pedro Logiodice é engenheiro civil e mestrando no programa de engenharia de transportes na Escola Politécnica da USP (Poli-USP). É pesquisador vinculado ao LabGEO da Poli-USP e ao Centro de Estudos da Metrópole.

Matheus Barboza é engenheiro civil pelo ITA, mestre pela COPPE/UFRJ e doutorando pela Poli-USP. É pesquisador no LabGEO da Poli-USP e no Centro de Política e Economia do Setor Público da Fundação Getúlio Vargas (Cepesp/FGV).

Tainá Bittencourt é engenheira civil pela UFPR e doutoranda em engenharia de transportes pela Poli-USP. É pesquisadora vinculada ao LabGEO da Poli-USP e ao Centro de Estudos da Metrópole, com foco em transporte público, desigualdades e políticas públicas.

Bruna Pizzol é engenheira civil e possui mestrado em engenharia de transportes pela Poli-USP. É doutoranda e pesquisadora vinculada ao LabGEO da Poli-USP e ao Centro de Estudos da Metrópole.

Mariana Giannotti é professora de Geoprocessamento da Poli-USP e coordena o LabGEO e a área de transferência de tecnologia do Centro de Estudos da Metrópole. Pesquisa sobre geoprocessamento aplicado à análise das desigualdades relacionadas ao transporte.

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