FOTO: Flickr/Marcos Brandão/Harry Kennedy

Rotas e desvios da Zona Franca de Manaus: o que mudou

Amanda Schutze e Luiz Bines
Política atravessou governos militares, liberais e desenvolvimentistas crescendo em abrangência, beneficiados, custos e relevância

A ZFM (Zona Franca de Manaus) é uma política de concessão de incentivos fiscais para os setores industrial, comercial e agropecuário no entorno da cidade de Manaus. Originalmente idealizada como um porto franco, a ZFM foi sendo transformada com o passar das décadas, crescendo em área de abrangência, número de beneficiados, custos para o país e relevância no debate político referente ao desenvolvimento da região Norte.

A busca por dinamismo econômico e aumento do comércio exterior foi, aos poucos, sendo substituída pelo estímulo ao desenvolvimento regional, de forma a alterar seu próprio propósito original.

De qualquer forma, nesse mais de meio século de política nacional, que contou com governantes militares, liberais e desenvolvimentistas, a existência e expansão da ZFM foi, e é, uma constante.

1863

Cartas do Solitário

A navegação, cabotagem e comércio na Amazônia era fortemente restrita no século XIX. O político e escritor Aureliano Tavares Bastos publica as chamadas Cartas do Solitário, em que defende, dentre outras coisas, a abertura do Amazonas e, dois anos depois, a criação de um porto franco em Manaus.

1945

Fim do Segundo Ciclo da Borracha

A Segunda Guerra Mundial gerou um grande aumento na demanda por borracha por parte dos países envolvidos no conflito. Assim, o Brasil viveu um segundo boom da produção de borracha, a partir da extração do látex das seringueiras amazônicas, o que trouxe maior importância econômica à região e, com isso, maior ocupação e desenvolvimento. Com o fim da Segunda Guerra Mundial, a Amazônia voltou ao isolamento e à estagnação econômica.

1946

Plano de Valorização Econômica da Amazônia

A promulgação da Constituição de 1946 determinou, no artigo 199, o investimento de 3% da receita líquida da União, bem como dos estados e municípios amazônicos, no recém-criado Plano de Valorização Econômica da Amazônia, por duas décadas. O objetivo desse plano era, a longo prazo, desenvolver a infraestrutura da região, de forma a encontrar alternativas ao extrativismo. Os resultados do Plano, entretanto, se mostraram pouco relevantes.

1951

Projeto de lei n. 1.310

O projeto de lei n. 1310 propôs a criação de um Porto Franco em Manaus, inspirado nas ideias defendidas quase 100 anos antes por Aureliano Tavares Bastos. O objetivo dessa iniciativa era melhorar o abastecimento da população amazônica, bem como aumentar o comércio internacional. Assim, o porto franco de Manaus seria responsável por armazenar e conservar os produtos importados, tanto para repasse para consumo interno quanto para reexportação, de forma que não haveria venda para outras regiões do país.

1957

Lei n. 3.173

O relator do projeto de lei no 1.310 emendou a proposta original, porém substituiu a criação de um porto franco pela criação de uma zona franca. A lei n. 3.173, portanto, aumentava a abrangência da iniciativa. Essa política estava de acordo com o então vigente Plano de Metas, do governo Juscelino Kubitschek, que buscava industrializar o país a partir da substituição de importações. Essa zona franca, todavia, não foi bem-sucedida, na medida em que não se criaram estímulos para investimento ou presença de mão-de-obra qualificada na região.

1960

Conclusão da Rodovia Belém-Brasília

A construção da Rodovia Belém-Brasília (Transbrasiliana) foi uma iniciativa do governo Juscelino Kubitschek, com o objetivo de promover a efetiva integração – e posterior ocupação em larga escala – da região Norte, ligando-a ao Centro-Sul. De fato, a abertura dessa ligação terrestre foi um marco importante que permitiu o translado de mão-de-obra para a região amazônica.

1966

Operação Amazônia

Durante a ditadura militar, o Governo Castello Branco passou a atribuir importância estratégica à região Norte. Como forma de proteger a soberania nacional e estimular o extrativismo, realizou-se a chamada Operação Amazônia: uma série de decretos-lei foram publicados, extinguindo o Plano de Valorização Econômica da Amazônia (da Constituição de 1946) e criando, em seu lugar, a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia, responsável por coordenar esse processo de ocupação e desenvolvimento econômico da região.

1967

Decreto-lei n. 288

Principal marco regulatório da ZFM e ainda vigente, o decreto-lei n. 288 reformulou inteiramente a estrutura legal da ZFM. A partir desse ponto, a finalidade da ZFM passou a ser “criar no interior da Amazônia um centro industrial, comercial e agropecuário, dotado de condições econômicas que permitam seu desenvolvimento, em face dos fatores locais e da grande distância, a que se encontram, os centros consumidores de seus produtos”. Para isso, as firmas lá instaladas passaram a receber incentivos (sob a forma de renúncias fiscais), mesmo que sua produção fosse vendida para outras regiões do país.

1968

Decreto-lei n. 356

O decreto-lei n. 356 foi responsável por expandir parte dos benefícios concedidos às firmas da ZFM a diversas outras áreas da Amazônia Ocidental. De fato, até hoje a Amazônia Ocidental conta com certos incentivos fiscais em comum com a ZFM, como redução do imposto de importação e do IPI (imposto sobre produtos industrializados).

1970

Plano de Integração Nacional

Ainda durante a ditadura militar, o governo de Emílio Garrastazu Médici atribuiu ainda maior importância à segurança das fronteiras da região Norte. Dessa forma, sob o lema “integrar para não entregar”, foram abertas estradas ligando o Nordeste à Amazônia, de forma a transferir parte da população nordestina afetada pela seca para áreas de colonização às margens das rodovias amazônicas, o que contribuiu para a chegada de mão-de-obra para a ZFM.

1986

Decreto n. 92.560

A ZFM tinha prazo de término inicialmente fixado em 1997. O decreto n. 92.560, todavia, prorrogou a data de fim dos incentivos fiscais às firmas instaladas na ZFM para 2007. Dois anos depois, com a promulgação da Constituição de 1988, adicionou-se ao prazo de término da ZFM mais 25 anos, ficando a data de fim da ZFM fixada em 2023.

1989

Área de Livre Comércio de Tabatinga (AM)

A lei n. 7.965 estabeleceu, em Tabatinga (AM), a primeira das ALCs (Áreas de Livre Comércio): cidades localizadas na faixa de fronteira da região Norte com fronteiras internacionais que, inspiradas no modelo da ZFM, usufruem de benefícios fiscais semelhantes à ZFM. O objetivo das ALCs é promover o desenvolvimento dessas cidades e integrá-las ao resto do Brasil, além de melhorar a fiscalização do comércio exterior, fortalecer o setor comercial e gerar empregos. Desde então, oito outras ALCs foram criadas sob modelo similar, sendo as últimas (Boa Vista e Bonfim –RR)) criadas em 2008.

1993

Processo Produtivo Básico

Com a aprovação da lei n. 8.387, foi estabelecido o chamado PPB (Processo Produtivo Básico ), definido como “o conjunto mínimo de operações, no estabelecimento fabril, que caracteriza a efetiva industrialização de determinado produto”. O cumprimento do PPB – estabelecidos por meio de portarias interministeriais – passou a ser um requisito às firmas da ZFM para que tenham acesso aos benefícios fiscais. Assim, a empresa interessada na fabricação incentivada de certo produto pode solicitar a fixação de um PPB a ser cumprido por ela.

2014

Emenda Constitucional n. 83

O governo Dilma Rousseff prorroga o término da ZFM, antes previsto para 2023, para 2073, sob a justificativa de a ZFM ser essencial para o desenvolvimento socioeconômico da Amazônia, por gerar grande número de empregos, bem como por ser responsável pelo controle do desmatamento no estado do Amazonas (dado não consensual na literatura econômica).

2015

Zona Franca Verde

Criada em 2009 mas regulamentada pelo decreto n. 8.597, em 2015, a Zona Franca Verde é uma política que adiciona incentivos fiscais às ALCs. Caso houvesse preponderância de matéria-prima regional na composição dos produtos das Áreas de Livre Comércio, as firmas passaram a obter, também, isenção no IPI (imposto sobre produto industrializado).

2022

Situação atual

A ZFM conta, hoje, com mais de 500 empresas operantes, incluindo multinacionais, como Samsung, e Harley-Davidson, e mais de 100 mil empregados, além de quantia superior de trabalhadores indiretamente beneficiados. Os incentivos concedidos ao comércio, indústria e agricultura, todavia, totalizaram R$25,8 bilhões em gastos tributários em 2019.

Os incentivos para a indústria não refletem nos salários dos empregados, com apenas 5% do faturamento sendo repassado aos trabalhadores e 59% dos empregados recebendo até dois salários-mínimos. O atual modelo segue sem perspectiva de mudanças significativas.

Para mais detalhes referentes à situação atual da ZFM, acesse aqui.

Amanda Schutze atua como coordenadora de avaliação de política pública com foco em energia no CPI Brasil, onde investiga como o Brasil pode aumentar a sua matriz energética, ajudando o país a cumprir suas metas climáticas. Doutora em economia pela PUC-Rio (Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro), mestre pela EPGE/FGV-RJ (Escola Brasileira de Economia e Finanças da Faculdade Getúlio Vargas) e graduada em economia também pela PUC-Rio.

Luiz Bines é analista assistente na agenda de energia do CPI Brasil. Conduz análise de dados e pesquisa sobre eficiência energética e Zona Franca de Manaus. É graduado em economia pela PUC-Rio.

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