Políticas para LGBTI+ no governo federal: ascensão e queda

Matheus Mazzilli Pereira
Do fortalecimento das políticas durante a década de 2000 até o desmonte promovido principalmente a partir de 2019, a cronologia a seguir conta como os últimos governos lidaram com as formas de discriminação e violência contra a população LGBTI+

Apesar do visível crescimento do debate público sobre temas relativos à identidade de gênero e à orientação sexual no Brasil, o país segue sendo marcado por altos índices de violência e de discriminação contra LGBTI+ (lésbicas, gays, bissexuais, travestis, transexuais, intersexuais e outras pessoas que não conformam padrões hegemônicos de gênero e sexualidade). Uma pesquisa recente publicada pela Antra (Associação Nacional de Travestis e Transexuais) identificou ao menos 140 assassinatos de pessoas trans no Brasil em 2021 (e uma média de 123,8 casos anuais entre 2008 e 2021), dentre uma série de outras violações de direitos humanos dessa população, como a negativa do uso do nome social ou de acesso a espaços públicos.

Como o governo federal tem buscado enfrentar essa e outras formas de discriminação e violência contra LGBTI+ no Brasil? A linha do tempo a seguir apresenta um panorama dessa questão. A cronologia tem início em 2003, quando o tema ganha espaço na agenda do governo federal para além da área da saúde. Para sua construção, foram selecionados quatro tipos de iniciativa, com enfoque nas secretarias e ministérios de direitos humanos em nível federal, órgãos nos quais a maior parte das políticas públicas para LGBTI+ foi construída e coordenada:

  • Construção de programas de políticas públicas de garantia de direitos de LGTBTI+ que envolvam ações em diversas áreas de políticas públicas.
  • Criação ou o fechamento de órgãos dentro da burocracia pública dedicados de forma exclusiva às políticas para LGBTI+.
  • Mudanças em conselhos e em conferências de políticas públicas dedicados exclusivamente a políticas LGBTI+.
  • Inclusão ou exclusão de ações orçamentárias específicas para políticas LGBTI+ no orçamento das pastas de direitos humanos.

Em suma, observa-se que políticas para LGBTI+ no governo federal foram fortalecidas e estruturadas ao longo da década de 2000. Na década seguinte, predominaram tensões e recuos em torno dessas políticas, apesar da manutenção de grande parte da estrutura que as sustentou (como órgãos, conselhos e conferências). É principalmente a partir de 2019 que essa estrutura passa a ser gradualmente desmontada, com a descontinuidade das conferências nacionais e o enfraquecimento do conselho dedicados a políticas para LGBTI+ e, finalmente, em 2021, com a fusão do órgão exclusivamente dedicado a essas políticas a outros departamentos no governo federal.

2003

Antecedentes e início dos governos Lula

A história das políticas para a população LGBTI+ no governo federal certamente não teve início em 2003. Ao longo da década de 1990 e, em especial, dos governos de Fernando Henrique Cardoso, iniciativas voltadas à garantia de direitos e combate à discriminação contra LGBTI+ foram construídas no âmbito das políticas de enfrentamento à epidemia do HIV-Aids. Contudo, nesse período, a maior parte das políticas direcionadas à população LGBTI+ esteve situada na área da saúde. A chegada de uma nova coalizão ao governo federal mudaria essa história. Cabe ressaltar, porém, que essa mudança não foi automática. Documentos programáticos apresentados ao longo da campanha do então candidato Luiz Inácio Lula da Silva mencionavam apenas de forma pontual o combate à discriminação por orientação sexual. A construção de um campo próprio de políticas para LGBTI+ nos anos seguintes seria resultado de interações de cooperação e conflito entre movimento social e governo.

2004

Lançamento do programa “Brasil Sem Homofobia”

O lançamento do programa BSH (Brasil Sem Homofobia) foi um importante marco na trajetória das políticas para a população LGBTI+ no governo federal. Diferentemente das políticas anteriores, o programa apresentava caráter transversal. Isto é, previa ações em diversos setores de políticas públicas, como segurança, educação, cultura, entre outras. Grupos e ativistas do movimento LGBTI+ foram essenciais para a construção do programa em ao menos dois sentidos. Primeiro, pressionaram o governo a apresentar programas direcionados a pessoas LGBTI+ que não se limitassem ao enfrentamento do HIV-Aids. Segundo, participaram ativamente da construção do programa, propondo ações baseadas em experiências de governos subnacionais e em suas próprias experiências de militância.

2005

Inclusão de ação orçamentária exclusiva para políticas LGBTI+

Uma importante fragilidade do BSH era sua baixa vinculação formal ao Orçamento da União. Nesse ponto, duas breves considerações sobre o orçamento público federal devem ser feitas. Primeiro, é necessário lembrar que o orçamento é composto por “programas” que contêm em si as chamadas “ações orçamentárias”, nas quais efetivamente os recursos são alocados. Segundo, que o orçamento é construído um ano antes daquele ao qual ele se refere. Políticas para LGBTI+ jamais foram formalizadas no Orçamento da União na forma de programas. Mas a partir da LOA (Lei Orçamentária Anual) de 2006 (construída em 2005) ações orçamentárias específicas para políticas LGBTI+ foram incluídas. A inclusão de ações específicas no orçamento importa para as políticas, pois facilitam a destinação de recursos a elas, seja por parte do Executivo, seja por emendas parlamentares.

2008

Realização da 1ª Conferência Nacional GLBT

Até 2008, o governo federal carecia de espaços formais de participação social focados em políticas para LGBTI+. A realização da 1ª Conferência Nacional GLBT (sigla utilizada à época) é um marco nesse sentido. Conferências de políticas públicas importam, pois ajudam a sociedade civil a discutir e apresentar suas demandas aos governos. Além disso, a 1ª Conferência GLBT também teve uma importância simbólica na trajetória de políticas para pessoas LGBTI+ no governo federal em virtude da presença do então presidente Luiz Inácio Lula da Silva na abertura do evento, sinalizando publicamente o reconhecimento da relevância das demandas do movimento pelo governo.

2009

Lançamento do Plano Nacional de Promoção da Cidadania e Direitos Humanos LGBT

Um dos resultados da 1ª Conferência Nacional GLBT foi a construção do Plano Nacional LGBT (Plano Nacional de Promoção da Cidadania e Direitos Humanos LGBT). De forma semelhante ao programa BSH, o Plano Nacional LGBT também propunha ações que envolviam diversos ministérios e secretarias do governo federal. Contudo, estabelecia de forma mais clara responsabilidades e prazos para o cumprimento das ações.

Criação da Coordenação-Geral de Promoção dos Direitos LGBT

Programas transversais como o BSH e o Plano Nacional LGBT eram coordenados pela SEDH (Secretaria Especial de Direitos Humanos) da Presidência da República. Contudo, até 2009, essa secretaria não contava oficialmente com um órgão destinado à gestão das políticas para LGBTI+. Ações nessa área eram coordenadas por um grupo de trabalho dedicado à gestão do BSH. Em 2009, esse quadro se modificou com a criação da CGPDLGBT (Coordenação-Geral de Promoção dos Direitos LGBT). A criação desse órgão é relevante por ter formalizado na secretaria um setor dedicado ao tema, direcionando a atividade de seus membros exclusivamente a essas políticas.

2010

Reformulação do Conselho Nacional de Combate à Discriminação

Em 2010, a construção de um conselho de políticas públicas exclusivamente dedicado a políticas LGBTI+ aprofundou a participação social nessa área. Conselhos importam, pois permitem à sociedade civil não apenas apresentar demandas ao governo, mas também monitorar de forma contínua suas ações em determinada área. O CNCD (Conselho Nacional de Combate à Discriminação) originalmente englobava temáticas diversas, como políticas de igualdade racial e para mulheres. Contudo, com a criação de conselhos específicos para diversas políticas anteriormente vinculadas a ele, em 2010, decide-se pela reformulação do conselho, que passa a se dedicar de forma exclusiva a políticas LGBTI+ e a adotar a nomenclatura CNCD/LGBT.

2011

Início dos governos Dilma Rousseff

A campanha que levou Dilma Rousseff à Presidência da República foi marcada por controvérsias. Lideranças católicas conservadoras e campanhas adversárias exploraram declarações anteriores de Dilma, que situavam o aborto como uma questão de saúde pública. Temendo repercussões negativas, a campanha petista divulgou documentos nos quais a então candidata se comprometia a não alterar leis sobre temas como o aborto e outros “concernentes à família”. As eleições de 2010 também ampliaram a presença da FPE (Frente Parlamentar Evangélica) no Congresso Nacional e no interior das coalizões de suporte parlamentar dos governos petistas, ampliando sua influência sobre o governo. Os governos de Dilma seriam, assim, marcados por tensões e recuos em políticas LGBTI+, mais evidentes em órgãos como o MEC (Ministério da Educação) e menos intensos na agora SDH (Secretaria de Direitos Humanos). Exemplo notório disso pode ser encontrado ainda em 2011 no veto da presidenta à distribuição de material didático produzido pelo programa Escola sem Homofobia após pressões de parlamentares conservadores, que o apelidaram de “kit gay”.

Realização da 2ª Conferência Nacional LGBT

Em 2011, a 2ª Conferência Nacional LGBT foi realizada, dando continuidade ao modelo adotado no governo anterior. Duas características dessa conferência, contudo, foram objeto de controvérsia entre ativistas do movimento LGBTI+. Primeiro, a ausência da presidenta Dilma Rousseff em sua abertura, que frustrou expectativas em decorrência do paralelo com a presença do presidente Lula na edição anterior. Segundo, essa conferência não deu origem a um novo plano de políticas a partir de suas resoluções. Se por um lado alguns ativistas e gestores defenderam essa ausência sugerindo que naquele momento a prioridade deveria estar na efetivação das medidas previstas no primeiro plano, por outro, alguns a interpretaram como sinal de diminuição do comprometimento do governo federal com as políticas para LGBTI+.

2015

Exclusão de ação orçamentária exclusiva para políticas LGBTI+

Desde o ciclo orçamentário relativo ao primeiro governo Dilma (2012-2015), uma queda no número de ações orçamentárias exclusivas para políticas LGBTI+ podia ser observada. Já na LOA de 2016, pela primeira vez desde 2005, o orçamento da pasta dedicada a políticas de direitos humanos do governo federal (o recém-criado Ministério das Mulheres, da Igualdade Racial e dos Direitos Humanos - MMIRDH) deixou de apresentar uma ação específica para políticas LGBTI+. Isso não significa que tais políticas deixaram de ser financiadas, mas indica que elas passaram a disputar recursos com outras no interior de ações orçamentárias mais gerais, dificultando seu financiamento.

2016

Realização da 3ª Conferência Nacional LGBT

Em 2016, foi realizada a 3ª Conferência Nacional LGBT. O evento, contudo, foi novamente marcado por controvérsias. A primeira se refere ao seu formato unificado: a conferência foi realizada de forma concomitante a outras na área de direitos humanos. Se por um lado alguns ativistas e gestores valorizaram o formato pelas possibilidades de interlocução entre políticas de direitos humanos, outros interpretaram a unificação como novo sinal de enfraquecimento das políticas LGBTI+. A segunda se refere à expectativa criada entre organizadores de que a presidenta Dilma anunciasse no encerramento do evento a assinatura de um decreto sobre o uso do nome social na administração pública federal. Apesar de o anúncio não ter sido realizado no próprio evento, o decreto (n. 8.727, de 28 de abril de 2016) foi assinado dias depois pela presidenta.

Impeachment da presidenta Dilma Rousseff e início do governo Temer

Com a deposição da presidenta Dilma Rousseff em 2016, pela primeira vez desde a construção do programa BSH o governo federal não seria chefiado por um partido situado à esquerda do espectro ideológico. Na defesa do impeachment da presidenta, slogans comumente utilizados em oposição às políticas para LGBTI+ foram vocalizados por parlamentares e grupos conservadores, como a ideia de “defesa da família”. Já em 2016, o governo de Michel Temer extinguiu o MMIRDH, transferindo suas competências para o Ministério da Justiça para, meses depois, em 2017, recriá-lo, agora como MDH (Ministério dos Direitos Humanos). Apesar dessas mudanças, a estrutura das políticas para LGBTI+ no governo federal pouco mudou nesse período.

2018

Reinclusão de ação orçamentária exclusiva para políticas LGBTI+

No último orçamento de responsabilidade do governo Michel Temer, aquele referente ao ano de 2019, uma ação orçamentária exclusiva para políticas LGBTI+ voltou a ser incluída no orçamento do agora MDH. Assim, o governo de Jair Bolsonaro iniciaria sua gestão com recursos previamente alocados para essas políticas em seu primeiro ano. Contudo, conforme veremos a seguir, o ressurgimento de uma rubrica específica para essas políticas teria vida curta no orçamento da União.

2019

Início do governo Jair Bolsonaro

Em 2018, políticas para LGBTI+ foram novamente destaque na disputa pela presidência da República. Já em campanha, em entrevista ao Jornal Nacional, o então candidato Jair Bolsonaro relembrou a controvérsia em torno da política que grupos conservadores apelidaram de “kit gay” ainda em 2011, mostrando às câmeras um livro erroneamente associado a essa política. Com a vitória de Jair Bolsonaro, o MDH foi renomeado, passando a se chamar MMFDH (Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos). Sua chefia foi atribuída a Damares Alves, pastora e advogada que nos últimos anos havia integrado esforços de oposição a políticas LGBTI+ como assessora vinculada à FPE no Congresso Nacional e integrante de organizações cristãs conservadoras. Em comemoração junto a apoiadores após sua posse como ministra, Damares prometeu: “É uma nova era no Brasil. Menino veste azul e menina veste rosa”.

Reformulação do Conselho Nacional de Combate à Discriminação

Já em 2019 um decreto da presidência da República (n. 9.759 de 11 de abril de 2019) determinou a extinção de uma série de conselhos de políticas públicas vinculados a diversas áreas no governo federal, dentre os quais o CNCD/LGBT. Meses depois, o STF (Supremo Tribunal Federal) limitou o alcance do decreto, afirmando que ele não poderia extinguir conselhos mencionados em lei. O CNCD foi então recriado, contudo em um formato distinto. Seu ato de criação (decreto n. 9.883, de 27 de junho de 2019) não mencionou explicitamente a população LGBTI+ como alvo de sua atuação e diminuiu o número de representantes da sociedade civil para três, fragilizando a capacidade de acompanhamento das ações do governo federal na área por organizações da sociedade civil.

Exclusão de ação orçamentária exclusiva para políticas LGBTI+

Já na LOA 2020, primeira de responsabilidade do governo Bolsonaro, o orçamento do MMFDH deixou de apresentar uma ação específica para políticas LGBTI+. Isso não significa que as políticas desenvolvidas pelo ministério nessa área tenham sido completamente esvaziadas de recursos. Contudo, significa que o financiamento dessas políticas se deu por meio de rubricas mais gerais na área de direitos humanos e, em especial, através da inclusão de emendas ao orçamento por parlamentares “aliadas” às políticas para LGBTI+ no Congresso Nacional.

Revogação da 4ª Conferência Nacional LGBT

Ainda no governo Michel Temer, em 2018, a presidência da República publicou um decreto (n. 9.453, de 31 de julho de 2018) convocando a realização da 4ª Conferência Nacional LGBT. O governo Bolsonaro teria início, assim, com a responsabilidade de organizar a quarta edição da conferência. Já neste governo, em 2020, contudo, a presidência da República publicou outro decreto (n. 10.346, de 11 de maio de 2020), revogando a convocação anterior, assim descontinuando a realização das conferências nacionais nessa área e diminuindo as possibilidades de expressão de demandas de pessoas e ativistas LGBTI+ para o Governo Federal.

2021

Fechamento do Departamento de Promoção dos Direitos de LGBT

Ao longo dos três primeiros anos do governo Bolsonaro, o MMFDH manteve em sua estrutura um órgão exclusivamente dedicado a políticas para LGBTI+, também mantendo a equipe que havia assumido o órgão no governo Michel Temer. De fato, a antiga CGPDLGBT havia subido de status no ministério nos anos anteriores, tornando-se uma diretoria ao longo do governo Michel Temer e um departamento no governo Jair Bolsonaro. Em dezembro de 2021, contudo, o agora DPLGBT (Departamento de Promoção dos Direitos de LGBT) foi extinto ao ser fundido a outros e dar origem ao Departamento de Proteção de Direitos de Minorias Sociais e Populações em Situações de Risco. O novo órgão inclui em suas prerrogativas o desenvolvimento de políticas para LGBTI+, mas com atenções divididas com outras áreas de políticas públicas. Assim, o decreto (n. 10.883, de 6 de dezembro de 2021) publicado no final de 2021 deu fim à existência de um órgão exclusivamente dedicado a políticas para LGBTI+ no governo federal, pelo menos por ora.

Matheus Mazzilli Pereira é pós-doutorando do CEM (Centro de Estudos da Metrópole) e doutor em sociologia pela UFRGS (Universidade Federal do Rio Grande do Sul). Desenvolve pesquisas sobre movimentos sociais, em especial, em interface com estudos sobre políticas públicas. Suas investigações recentes analisam os efeitos do movimento LGBTI+ sobre políticas públicas no Brasil.

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