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Violência e ordem ao longo dos paradigmas constitucionais brasileiros

A acomodação de projetos violentos e autoritários no constitucionalismo brasileiro gerou graves violações de direitos. Com a redemocratização, a Constituição de 1988 trouxe grandes avanços sociais. Nesta linha do tempo, conheça mais sobre a história das sete constituições brasileiras

"Se a história não dá conta de responder pelos dados [de violência] do presente, denuncia, porém, padrões de continuidade. E, a despeito de a violência epidêmica praticada no país não ser um problema recente, ela também não pode ser explicada com base numa única circunstância" 1. Com essas palavras a antropóloga e historiadora Lilia Schwarcz aponta uma linha mestra da história do país: a violência. Perpetuada por diversas práticas institucionais e sociais, ela foi empregada de maneira estratégica em projetos políticos passados e serviu de justificativa para o restabelecimento de uma suposta "ordem" política, social ou econômica. Fundações escravocratas brutais, repressão sumária a revoltas populares, silenciamento político de opositores e polícias com funções exacerbadas são apenas alguns exemplos que marcam nossa história. A despeito disso, é comum a narrativa mítica de que o país não teve conflitos candentes no decorrer dos séculos e de que haveria uma convivência harmônica entre as diversas classes sociais e as minorias étnicas.

As sete constituições brasileiras são capazes de revelar, em parte, o erro desse mito. Elas incorporam o potencial mobilizador do imperativo da "ordem" perante a "violência" – e já esboçam como ele podia aprofundar as alegadas "violências" que pretendia extirpar, o que viria a ser confirmado por acontecimentos posteriores. As previsões nesse sentido não vieram desacompanhadas de "compromissos" complexos e frágeis, encampando demandas conservadoras e autoritárias em malabarismos com outras liberais.

Se fomos os primeiros no mundo a explicitar no corpo constitucional – em 1824 – uma declaração de direitos, o que revelaria uma originalidade sem igual, também incluímos nas constituições, desde o início, expedientes para debelar "instabilidades" derivadas da prática desses mesmos direitos assegurados. O exercício deles, assim, revelou contradições patentes com previsões repressivas, escancarando uma acomodação incômoda de valores e princípios divergentes. Não só direitos cidadãos, mas também garantias de autonomia dos poderes constituídos e dos entes federativos foram constantemente postos à prova por previsões centralizadoras do Poder Executivo.

Março de 1824

A Constituição do Império, a mais duradoura que tivemos, traz a figura política do Poder Moderador – entendido como a "chave de toda organização política" (art. 98) – e procura um equilíbrio entre o liberalismo e o conservadorismo. Por um lado, traz uma carta de direitos, o que não tinha precedentes até então, e atribuições legislativas aos moldes liberais do século 19. Por outro, assegura a permanência da forma monárquica e a concentração dos poderes na figura do imperador Dom Pedro 1º, a quem era delegada de forma exclusiva a competência para exercer o Poder Moderador. O equilíbrio forjado, porém, já vinha manchado desde o início pelo autoritarismo de Dom Pedro 1º, que dissolveu a Assembleia Constituinte originalmente encarregada de redigir a constituição. Por um decreto de novembro de 1823, o imperador justifica tal dissolução pela necessidade de manter a religião oficial católica (cristalizada na Constituição de 1824), o que, no entanto, não havia sido posto em risco pelos deputados constituintes. Segundo Frei Caneca, um jornalista liberal da época, dava-se, na verdade, um golpe de estado. Também criticada como "despótica e autoritária", "um atentado aos direitos políticos dos brasileiros" pelo deputado cearense Francisco Prado, tal dissolução foi estopim para a Confederação do Equador, revolta que proclamava a república de províncias do Nordeste frente à centralização monárquica e foi duramente reprimida na sequência. Diversas outras rebeliões se seguiram, como a Cabanagem (1835-1840), a Revolução Farroupilha (1835-1845), a Sabinada (1837-1838) e a Balaiada (1838-1841). Marcadas pelo caráter popular e/ ou separatista, diversas delas foram duramente reprimidas pelo Duque de Caxias.

Fevereiro de 1891

A Constituição consagra a República Federalista, instaura o presidencialismo e será acusada posteriormente como descolada da realidade política. Se a anterior era um compromisso entre o liberalismo e o conservadorismo, a nova consagra a primeira vertente. Ela é a primeira a registrar que sua declaração de direitos não exclui outros "não enumerados, mas decorrentes da forma de governo (...) e dos princípios que consigna" – o que viria a ser reproduzido nas constituições posteriores. Isso não impede, entretanto, o arbítrio administrativo nem a repressão política, também ligados ao fato de que os primeiros dirigentes republicanos eram militares. O acionamento do estado de sítio, previsto desde os tempos de império – mas nunca usado até então –, passou a ser frequente. Setores rebeldes vêm, então, a ser sufocados pelas penas de desterro (envio a partes remotas da Amazônia) ou envio a colônias penais, destinadas a abrigar os "delinquentes", considerados "vadios e capoeiras".

Novembro de 1891 

Em meio a uma crise institucional e econômica, o presidente Marechal Deodoro da Fonseca, em investida flagrantemente inconstitucional, decide pelo fechamento do Congresso Nacional, ensejando a Revolta da Armada por setores da Marinha. O episódio culmina em sua renúncia e na tomada de poder por seu vice, o "Marechal de Ferro" Floriano Peixoto. Desrespeitando a regra constitucional, Peixoto não convoca novas eleições e permanece no cargo até o fim do mandato de Fonseca. Sob seu comando, são estabelecidos tribunais de guerra e execuções sumárias de prisioneiros insubordinados. A ideia da presença de um Estado forte, em contraposição ao povo, vai se fortalecendo na gramática político-institucional. Revoltas populares, como a de Canudos (1896-1897), são reprimidas com violência crescente.

Novembro de 1930

Com a Revolução de 30, um decreto estabelece um governo provisório e confere a Getúlio Vargas atribuições não só executivas, mas também legislativas, até o término da organização de uma nova Constituição pela Assembleia Constituinte. O Congresso Nacional é dissolvido, bem como a autonomia de estados, que se sujeitam à intervenção permanente do governo provisório. Há a criação de uma máquina burocrática avessa a controles e, além da centralização técnico-burocrática, também há uma centralização econômica e o crescimento do papel das Forças Armadas. Até a promulgação da Constituição de 1934, o país viveu sob um estado de exceção. Durante este período, tem lugar a Revolução Constitucionalista de 1932, revolta armada provinda das elites paulistas contra o governo de Vargas. Ao contrário do que se dá com repressões subsequentes a setores populares, a de 1932 é logo seguida da anistia e reintegração dos rebeldes.

Julho de 1934

A nova Constituição mantém princípios fundamentais da anterior e delineia projetos políticos diversos. Se herda fundações liberais da constituição de 1891, também traz dispositivos centralizadores do poder e ideias de regulação total do corpo social e de intervenção do Estado. São incorporadas mais previsões de emergência, além do já existente estado de sítio, e o presidente pode declarar "comoção intestina grave'' – equiparada ao estado de guerra – em decorrência de atividades subversivas, retirar a patente de oficiais militares "comunistas" e exonerar sumariamente funcionários públicos. Além disso, a questão operária, antes vista como mera "questão de polícia", vira política de governo. Se entre 1893 e 1927 foram editadas ao menos cinco leis repressivas da atividade político-sindical, a partir da década de 1920 e, em especial, na década seguinte, a orientação mudou. Nasceram, assim, os direitos sociais no país. Se eles representaram, de um lado, o desenvolvimento de uma sensibilidade político-social a problemas até então enfrentados pela mera repressão, também trouxeram subjacente a ideia de controle social pelo Estado e legitimaram investidas autoritárias posteriores.

Abril de 1935 

O cenário passa a se polarizar, com o crescimento de associações à esquerda, como o Partido Comunista e a ANL (Aliança Nacional Libertadora), e à direita, como a AIB (Ação Integralista Brasileira). Se o padrão repressivo anterior para elites políticas – como na Revolução Federalista (1893-1895) e na Revolução Constitucionalista de 1932 – era marcado por concessões e punições mais brandas, aquele direcionado aos setores populares passa a inaugurar leis repressivas e instituições específicas para restabelecer a "ordem". Assim é que Vargas sanciona a primeira lei dos "crimes contra a ordem política e social" e, em julho, proíbe a existência da ANL. Mesmo na ilegalidade, a organização continua atuante e mobiliza levantes militares, com o objetivo de depor o presidente. Prisões e tortura se tornam práticas frequentes e alastram-se para todos os opositores do regime. Em 1936, outra lei cria o Tribunal de Segurança Nacional, que condenou mais de 4 mil pessoas até sua extinção, em 1945.

Novembro de 1937

Getúlio Vargas promove um autogolpe, facilitado pelas previsões de emergência da Constituição de 1934 e pela propagação de uma campanha anticomunista. É imposta uma nova Carta Constitucional e implementada a ditadura do Estado Novo. Segundo o preâmbulo da Constituição, ela atendia "às legítimas aspirações do povo brasileiro à paz política e social, profundamente perturbada por conhecidos fatores de desordem" e "ao estado de apreensão criado no País pela infiltração comunista". Uma onda de repressão se segue, com a suspensão de garantias constitucionais e encarceramentos em massa. A AIB, que a princípio apoiava o golpe, foi proibida em dezembro deste ano.

Setembro de 1946

Com a deposição de Getúlio Vargas, sobrevém nova Constituição e um período de incipiente e controversa democracia. Ela se inspira no liberalismo de 1891 e 1934 e traz uma declaração de direitos individuais, sociais, culturais e políticos, inovando ao propor a inafastabilidade do judiciário para apreciar a lesão a eles. A proteção ao trabalhador volta à cena, e a sindicalização é incentivada. Por outro lado, a Constituição mantém elementos centralizadores do Estado Novo (como o sistema de interventorias e uma burocracia estatal poderosa), consagrando um compromisso dos preceitos liberais com técnicas conservadoras. O aparato policial varguista, ainda que agora amoldado a outras circunstâncias, continua a operar: poucos foram os comandantes substituídos com a transição de regime. Além disso, a infraestrutura das polícias é expandida, com aumento de pessoal e recursos. Uma nova versão da lei de segurança é promulgada em 1953, mantendo crimes e penas de 1935, mas também estabelecendo atenuantes. Ao final da década de 1950, a cooperação policial com os Estados Unidos se intensifica. Os contatos com agências de inteligência norte-americanas como o FBI são ampliados, e elas começam a financiar o treinamento das forças policiais brasileiras para melhor reprimir a "esquerda revolucionária".

Abril de 1964 

Com o golpe de estado, a intervenção dos militares na cena política, já instaurada no país desde a Guerra do Paraguai 1, torna-se dominante. O que até então era feito via intervenções pontuais, contudo, durou 21 anos. Poucos dias depois do golpe, é baixado o primeiro Ato Institucional (AI-1), que lança as bases artificiais da legitimidade do governo militar. Segundo seu preâmbulo, o governo seria dotado do poder constituinte e, no entanto, manteria a Constituição de 1946 – modificada para "tomar as urgentes medidas destinadas a drenar o bolsão comunista" instaurado no país. O texto oscilava entre matizes revolucionários e conservadores: procurava afirmar uma "revolução" legitimada pela "vontade da Nação" e, ao mesmo tempo, restaurar a “ordem interna” e o “prestígio internacional” brasileiros, mantendo também a Constituição anterior vigente. Ele prenuncia a ambiguidade do regime, que nominalmente valoriza a legalidade, mas também emprega formas jurídicas para minar sua substância, no que vem a ser conhecido como "legalidade autoritária" (Pereira, 2005).

Outubro de 1965

Com o AI-2, é consolidada a institucionalização do regime militar e são repetidas, em seu preâmbulo, expressões sobre a necessidade de manter o poder constituinte e se contrapor a "agitadores de vários matizes" . A partir dele, os crimes previstos na lei de segurança de 1953 passam a ser julgados pela Justiça Militar, os partidos políticos são extintos e as atribuições legislativas e administrativas do presidente da República são expandidas significativamente. Bem como o Ato anterior, ele exclui da apreciação judicial diversos atos de governo, o que viria a ser a regra nas normas de então.

Janeiro de 1967

Sobrevém uma nova Constituição, que remete à Carta autoritária de 1937, e dá ênfase à chamada DSN (Doutrina da Segurança Nacional). Em março, também é editada outra lei de segurança, que cristaliza pela primeira vez conceitos da DSN, propondo que a segurança nacional deve prevenir e reprimir a "guerra psicológica adversa" e a "guerra revolucionária ou subversiva". Ainda que a nova Constituição mantivesse direitos e garantias individuais de 1946, sua prática ficava condicionada a leis infraconstitucionais.

Dezembro de 1968

O AI-5 rompe expressamente com a ordem constitucional, ainda que os outros AI-s (editados entre 1964 e 1966) já trouxessem uma convivência contraditória com a Constituição de 1946. Com ele, fica suspensa a garantia do habeas corpus (HC) em casos políticos e o presidente pode decretar recesso do Congresso Nacional, intervir em estados e municípios, cassar direitos políticos dos cidadãos por dez anos e decretar confisco de bens ilícitos, por exemplo. A gravidade do ato, contudo, revela também uma ambivalência: se rompe com a ordem constitucional proposta e, por isso, é radical, também reveste esse rompimento de uma forma jurídica – a de AI –, o que não é banal. Em comparação com as escolhas repressivas extralegais das ditaduras chilena e argentina, a escolha brasileira de anunciar atos abertamente inconstitucionais e repressivos por meio de formas juridicamente existentes ou recém-inventadas pode também ser encarada como conservadora.

Outubro de 1969

Uma emenda faz uma ampla reforma à Constituição de 1967. Apesar da tentativa de legitimá-la como mera reforma à Carta anterior, é possível considerar que estabelece, na verdade, uma nova Constituição. Mesmo que pareça contraditória a edição de uma tal emenda após o AI-5, que sela o escape à ordem constitucional, o certo é que ela epitomiza a convivência oscilante entre tendências conservadoras e revolucionárias do regime. Em outras palavras, tal edição mostra mais uma vez a preocupação com a produção de uma aparência de legalidade, ainda que desprovida de qualquer substância e reiteradamente esvaziada pelo governo ditatorial.

Agosto de 1979

A lei da anistia concede anistia política a crimes determinados – notadamente, os políticos e "conexos", isto é, perpetrados pelos agentes da repressão – cometidos entre 1961 e 1979. Aprovada mediante maioria apertada – foram 206 votos contra 201 – ela é vista como um signo da impunidade dos agentes da repressão. Norteada por uma ideia de "conciliação" (Cunha, 2010), revela a estratégia conservadora brasileira e procura harmonizar opositores históricos, tendo por base os princípios do esquecimento e da confiança. Em 2010, o Supremo Tribunal Federal , por 7 votos a 2, julgou a lei como recepcionada pela constituição de 1988. Em novembro deste ano e em março de 2018, porém, a CIDH (Corte Interamericana de Direitos Humanos) reconheceu que ela impediu a investigação de crimes e responsabilização de agentes pelas violações de direitos cometidas. Também em 2018 e em 2021, o Ministério Público federal pede reanálise de um caso que envolvia a aplicação da tal lei no STF e apresenta recurso que põe em questão a compatibilidade da lei com o ordenamento constitucional. Em junho de 2021, um juiz federal profere a primeira sentença penal condenatória a agente repressor da ditadura militar.

Dezembro de 1983

O Congresso aprova a última versão da lei de segurança nacional, que se propõe a contrastar com suas versões anteriores de 1978 e 1969. Por um lado, restringe o conceito de segurança nacional, sendo entendida como "avanço" em prol da redemocratização. Por outro, também oportuniza, posteriormente, a perseguição política de integrantes de movimentos sociais, ativistas e, mais recentemente, opositores do governo Bolsonaro, sendo objeto de inúmeras propostas de revogação ou alteração. Em 2021, o Congresso aprovou sua revogação e o presidente Jair Bolsonaro sancionou-a com vetos. Um dos vetos foi direcionado ao aumento de pena para crimes cometidos por militares; segundo o presidente, o dispositivo poderia "impedir as manifestações de pensamento emanadas de grupos mais conservadores".

Outubro de 1988

A nova Constituição traz vasta previsão de direitos fundamentais e garantias, sendo cunhada de Constituição Cidadã. Ela recoloca também as PMs (Polícias Militares) – submetidas por um decreto de 1969 ao controle do Ministério do Exército – sob a autoridade civil dos governadores dos estados e do Distrito Federal. Por outro lado, reafirma a previsão de sua atuação como forças auxiliares do Exército, o que é comum em regimes autoritários. Fora isso, também mantém e amplia prerrogativas militares da Constituição anterior. Assim, previsões sobre segurança pública, Forças Armadas, Polícias Militares e Justiça Militar restam muito parecidas àquelas da década de 1960 e pela primeira vez no período republicano, policiais (e bombeiros) militares são reconhecidos como servidores públicos militares – o que viria a ser alterado em 1998. A Constituição de 1967/1969 já previa, por exemplo, a submissão das Forças Armadas à "autoridade suprema" do presidente da República (art. 90), o que foi incorporado ao art. 142, que acrescentou sua destinação à "defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem". Ainda que assegure funções pronunciadas às Forças Armadas, de modo algum um tal artigo poderia oportunizar uma "intervenção militar", o que voltou a ser pauta recentemente.

Agradeço a Leonardo Slhessarenko pelas precisões históricas.

BIBLIOGRAFIA

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Cunha, Paulo Ribeiro da. Militares e anistia o Brasil: um dueto desarmônico. In: Teles, Edson; Safatle, Vladimir (orgs). O que resta da ditadura: a exceção brasileira. São Paulo: Boitempo, 2010 p. 15-40.

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Pereira, Anthony W. Political (in)justice. Authoritarianism and the rule of Law in Brazil, Chile, and Argentina. 1. ed. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 2005.

Santos, Wanderley Guilherme dos. Cidadania e justiça: a política social na ordem brasileira. Rio de Janeiro: Campus, 1979

Schwarcz, Lilia. Sobre o autoritarismo brasileiro. São Paulo: Cia das Letras, 2019.

Silva, José Afonso. O Constitucionalismo Brasileiro. Evolução Institucional. São Paulo: Malheiros, 2011.

Souza, Maria do Carmo Campello de. Estado e partidos políticos no Brasil (1930 a 1964). São Paulo: Editora Alfa Omega, 1990.

Zaverucha, Jorge. Relações civil-militares: o legado autoritário da constituição brasileira de 1988. In: Teles, Edson; Safatle, Vladimir (orgs). O que resta da ditadura: a exceção brasileira. São Paulo: Boitempo, 2010, p. 41-76.

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