O direito humano à alimentação no mundo e no Brasil

Nayara Côrtes Rocha e Valéria Torres Amaral Burity
Apesar de básica, garantia de segurança alimentar e nutricional passa despercebida em discussões sobre prioridades de políticas públicas. Veja a evolução do debate sobre o tema no Brasil e no mundo

O direito humano à alimentação adequada — também chamado pela sigla DHAA — pode parecer essencialmente básico, pois dele depende o direito à vida. Ainda assim, e talvez por isso mesmo, ele passe despercebido nas discussões sobre prioridades de políticas públicas.

Em âmbito nacional e internacional, um vasto arcabouço legal garante o direito de todas as pessoas de se alimentar de maneira adequada e digna. No Brasil, junto ao conceito do direito à alimentação, caminha o de soberania alimentar e o de segurança alimentar e nutricional.

Apesar disso, as políticas para sua garantia raramente acompanham o avanço dessas propostas. O tema quase sempre teve um papel marginal entre as prioridades de governo, historicamente subordinado ao crescimento econômico e ao aumento da produtividade da agricultura por meio da modernização tecnológica, em detrimento de políticas intersetoriais que envolvem as diversas condições necessárias para a garantia plena desse direito e que passa pela sustentabilidade dos sistemas alimentares.

Início do século 20

Após a Primeira Guerra Mundial (1914-1918), a fome passou a ser entendida como problema a ser enfrentado de maneira conjunta por todas as nações, principalmente no continente europeu. Anos mais tarde, a situação da fome se agravou ainda mais com a eclosão da Segunda Guerra Mundial (1939-1945). Nesse contexto, surgiu a Declaração Universal dos Direitos Humanos.

Década de 1930

No Brasil, o médico Josué de Castro denunciou a fome e a má nutrição, até então abordadas pela perspectiva biológica ou fisiológica, como fenômenos sociais. Ele também inovou ao incorporar o componente nutricional como indicativo da qualidade da alimentação e nutrição do povo brasileiro. Josué de Castro diagnosticou que a fome não se restringe à carência de proteínas e calorias, jogando luz sobre a carência de micronutrientes (como o ferro e a vitamina A) — também chamada de fome oculta.

1937

A temática da assistência alimentar às populações pobres foi incorporada ao campo das políticas públicas governamentais brasileiras como parte da estratégia de poder do Estado Novo do presidente Getúlio Vargas.

Década de 1940 

No Brasil, o enfrentamento à fome e à desnutrição aliou ações de introdução de novos alimentos (desidratados, por exemplo) e práticas educativas pautadas na ideia de que a causa de tais mazelas era a falta de conhecimento por parte de grupos empobrecidos da população — ideia que ficou conhecida como “mito da ignorância”.

Foram criadas a CNA (Comissão Nacional de Alimentação) e o Saps (Serviço de Alimentação da Previdência Social), que passou a prestar assistência alimentar a trabalhadores por meio de restaurantes populares, postos de comercialização de gêneros básicos a preço de custo e campanhas de educação nutricional nos ambientes de trabalho.

O trabalho de Josué de Castro no combate à fome foi marcante nesse período, seja atuando como gestor no Saps e na CNA, seja conduzindo pesquisas e propostas sobre o tema. Ele também contribuiu para a fundação da Ascofam (Associação Mundial de Luta contra a Fome), reconhecida como a “primeira organização não governamental e internacional que tratou do tema da fome e das políticas para sua resolução”.

1948

O direito humano à alimentação adequada ficou previsto na Declaração Universal dos Direitos Humanos: “Artigo 25 — 1. Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem-estar, inclusive alimentação (...)”.

1966

A expressão “direito humano à alimentação adequada” teve sua origem no Pacto Internacional de Direitos Econômicos Sociais e Culturais, embora ainda não aparecesse dessa forma no texto. O artigo 11 do pacto reconheceu o direito de todos a um padrão de vida adequado, incluindo uma alimentação adequada, e citou o direito fundamental de toda pessoa de estar protegida da fome. O texto previu ainda que os Estados deveriam adotar ações de garantia da segurança alimentar nos processos de produção e distribuição de alimentos.

Década de 1970

Os estoques mundiais de alimentos tornaram-se bastante escassos e, nesse momento, a ideia de segurança alimentar ficou quase exclusivamente ligada à produção agrícola. Com a Revolução Verde, que aumentou a produtividade da agricultura ainda na mesma década, porém, compreendeu-se que o aumento significativo da produção agrícola não era suficiente para acabar com a fome e a desnutrição, que seguiam atingindo gravemente parcela importante da população mundial. O direito à alimentação passou a ser compreendido como resultado de ações intersetoriais.

No Brasil, a CNA foi extinta e substituída pelo Inan (Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição), considerado um dos “projetos de impacto” do governo militar na área da assistência alimentar. O Inan instituiu um conjunto de programas direcionados às populações em situação de vulnerabilidade social. A partir de meados da década de 1970, o binômio alimentação-educação cedeu espaço para alimentação-renda, o que redirecionou as políticas alimentares e nutricionais do país.

Década de 1980

Com a ascensão do paradigma neoliberal, os gastos com proteção social foram apontados como negativos para o desenvolvimento econômico e responsabilizados pela crise econômica mundial. As prioridades sociais foram diluídas visando à estabilização econômica do país, o que culminou no enfraquecimento institucional e na secundarização dos programas de abastecimento popular de alimentos.

1985

O termo segurança alimentar e nutricional — também conhecido pela sigla SAN — surgiu, oficialmente, quando o governo federal elaborou o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. O texto visava a “atender às necessidades alimentares da população e atingir a autossuficiência na produção de alimentos”. A proposta não foi implementada.

1986

Além das necessidades alimentares, a definição de segurança alimentar e nutricional elaborada pela sociedade civil durante a Conferência Nacional de Alimentação e Nutrição incorporou as dimensões relacionadas à qualidade da alimentação e à promoção da saúde, à dignidade humana e à interdependência entre os direitos fundamentais, aproximando-se do conceito do direito humano firmado internacionalmente.

Desde então, a segurança alimentar e nutricional passou a caminhar ao lado do direito humano à alimentação. Para alguns autores, ela pode ser compreendida como a forma como uma sociedade garante, por meio de políticas intersetoriais, o direito de todos e todas à alimentação adequada.

1988

A Constituição Federal estabeleceu no capítulo de Seguridade Social um pilar sólido de sustentação para a área social. O texto buscou garantir direitos básicos e universais de cidadania, inscritos em um conjunto integrado de ações destinadas a assegurar os direitos à saúde, à Previdência e à assistência social.

Década de 1990

O discurso de estabilização econômica e de modernização do Estado brasileiro e da economia desencadeou redução de recursos, o esvaziamento e a extinção de programas e instituições do país voltadas à alimentação e à nutrição.

Os programas foram alvo de irregularidades que marcaram o governo do presidente Fernando Collor. Um símbolo do momento foi a nomeação de um representante da Abin (Associação Brasileira da Indústria de Nutrição) para a presidência do Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição. As mobilizações da sociedade civil contra a corrupção deram origem à construção da Ação da Cidadania contra a Fome, a Miséria e pela Vida, que buscou sensibilizar a sociedade brasileira.

Com a criação da Ação da Cidadania, o conceito de direito humano à alimentação passou a ser discutido com profundidade, abordando o combate à exclusão social no contexto da promoção da cidadania e dos direitos humanos. Mais tarde, a entidade exerceu um papel relevante no diálogo com o governo para a criação do Consea (Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional), um espaço de articulação intersetorial entre a sociedade civil e o governo federal no qual eram discutidas e propostas políticas públicas em diferentes áreas para a garantia da segurança alimentar e nutricional. Era também um espaço de prestação de contas do governo sobre suas ações. Foi por meio desse órgão federal que aconteceu a 1ª Conferência Nacional de Segurança Alimentar.

1993

O governo de Itamar Franco definiu um novo rumo para a questão alimentar no país com o lançamento do Plano de Combate à Fome e à Miséria. O texto teve o intuito de articular as três instâncias de governo e a sociedade civil no redesenho de uma estratégia emergencial para o tema no país. Ligado à Presidência da República, o Consea reuniu representantes de vários ministérios e organizações sociais com essa perspectiva.

1994

A 1ª Conferência Nacional de Segurança Alimentar teve como tema central: “Fome, questão nacional”. No relatório final do evento, consta a preocupação com a concentração de renda e de terra como determinantes da insegurança alimentar. Trata-se de um marco para a construção da agenda de segurança alimentar e nutricional no Brasil.

1996

O governo de Fernando Henrique Cardoso extinguiu o Consea e o Inan, o que interrompeu o processo de construção institucional no campo da segurança alimentar no país.

Internacionalmente, um marco do mesmo ano foi a Cúpula Mundial da Alimentação. O Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos foi convidado a definir o artigo 11 do Pacto Internacional de Direitos Econômicos Sociais e Culturais e a propor formas para a realização do direito à alimentação, levando em conta a possibilidade de formulação de diretrizes voluntárias sobre o tema.

A preparação para uma conferência paralela à Cúpula movimentou organizações e movimentos sociais brasileiros, que voltaram a ganhar algum fôlego. No evento, a delegação brasileira exerceu expressiva participação. Diversas entidades que se articularam a partir dali realizaram mais tarde um encontro nacional em São Paulo.

1998

Com o lançamento do Fórum Brasileiro de Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional, o país passou a ter um espaço permanente de debate e de proposição de ações em prol dessa bandeira.

1999

Foi publicada a primeira Política Nacional de Alimentação e Nutrição, documento voltado à concretização do direito humano à alimentação adequada no país. Embora fosse — e ainda seja — parte da Política Nacional de Saúde brasileira, o texto apresenta-se no contexto da segurança alimentar e nutricional. Aborda os determinantes sociais do acesso à alimentação de qualidade e a necessidade de políticas intersetoriais para garantia deste direito a toda a população.

No campo internacional, o comentário geral n. 12 do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU ampliou o significado do direito humano à alimentação quando o interpretou para além de um “pacote mínimo de nutrientes”, considerando-o indivisível da dignidade humana e inseparável da justiça social. O comentário também definiu que a realização progressiva do direito humano à alimentação adequada é obrigação dos Estados e deve se dar por meio da implementação de políticas econômicas, ambientais e sociais em âmbito nacional e internacional.

Década de 2000

No Brasil, o primeiro governo de Luiz Inácio Lula da Silva abriu uma nova “janela de oportunidade” para as políticas de segurança alimentar e nutricional. O governo federal iniciou a construção de um referencial para legitimar uma atuação mais contundente sobre a segurança alimentar e nutricional e o combate à extrema pobreza no país. O trabalho resultou em uma série de articulações institucionais materializadas em novas políticas públicas, novas estruturas de governo e garantia de orçamento próprio para a área.

2003

O Consea foi recriado, o que marcou o início de um momento de intensa construção coletiva e participativa no campo da segurança alimentar e nutricional. Por meio do Consea foram debatidos, implementados ou aperfeiçoados programas para garantir acesso à renda ou à alimentação escolar, para o fortalecimento da agricultura familiar de base agroecológica, para garantir acesso à água para consumo e produção, para reduzir e regular o uso de agrotóxicos, para fomentar justiça fiscal nos sistemas alimentares, para exigir direitos, dentre outros. O Conselho também discutiu e incidiu para a adoção dos marcos legais e institucionais para garantir a implementação, de maneira articulada, integrada e participativa da PNSAN.

O Programa Fome Zero tornou-se o eixo condutor das ações da área e teve como destaque o Programa Bolsa Família, refletindo o deslocamento das ações de segurança alimentar e nutricional do setor saúde para a área de desenvolvimento social

2004

Aconteceu a 2ª Conferência Nacional de Segurança Alimentar em Olinda (PE), marcada por esforços da sociedade civil para a construção de propostas de ações estratégicas e princípios ordenadores que serviram como base para a elaboração da lei orgânica, a política e o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional nos anos seguintes.

Na FAO, um conjunto de diretrizes voluntárias em apoio à realização progressiva do direito à alimentação adequada no âmbito nacional foi aprovado por 151 países. O documento teve como objetivo orientar, de forma prática, a implementação efetiva do direito humano à alimentação adequada no contexto da indivisibilidade dos direitos humanos.

2006

No Brasil, institui-se a Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional, com abordagem de direitos humanos, citando as obrigações do Estado e o conceito de exigibilidade (prevê que o poder público garanta mecanismos de denúncia às violações e exigência do DHAA). A lei orgânica criou o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, que nasceu com o objetivo de implementar o direito humano à alimentação adequada a partir de ações intersetoriais e com participação social.

2007

Aconteceu a 3ª Conferência Nacional de Segurança Alimentar, em Fortaleza, com o tema “Por um desenvolvimento sustentável com soberania e segurança alimentar e nutricional”. Enquanto reconheceu os avanços do país no campo social, a sociedade civil problematizou o modelo de desenvolvimento gerador de pobreza, desigualdade e fome. Nasceram propostas de diretrizes para a política e o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, também conhecido pela sigla Sisan.

2010

O direito humano à alimentação adequada foi incluído no artigo 6º da Constituição Federal, junto aos demais direitos sociais, após processo de forte mobilização da sociedade civil, liderado pelo Consea. Esse foi um grande avanço para a exigibilidade desse direito.

Além disso, a Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional foi regulamentada pelo decreto n. 7.272, que instituiu a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional.

2011

A 4ª Conferência Nacional de Segurança Alimentar partiu do mote “Alimentação adequada e saudável: direito de todos”. Em meio à implementação do sistema nacional de segurança alimentar e à adesão de estados e municípios aos programas da área, os participantes da conferência em Salvador discutiram perspectivas e desafios do setor e propuseram diretrizes para o primeiro Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional.

Além disso, foi publicado o primeiro Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, com vigência de 2012 a 2015 – um passo fundamental para a concretização do Sisan. Elaborado com participação social e de diversos setores de governo, o plano foi um marco para o direito humano à alimentação no país.

Instrumento de planejamento, gestão e execução da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, o texto foi coordenado por uma câmara interministerial, a Caisan, com acompanhamento do Consea. O plano compreende ações que envolvem desde a produção, a disponibilidade e o acesso a alimentos e a água. Passa também por ações de promoção de renda e de condições de vida, saúde e educação para a alimentação adequada, além de tratar de programas de segurança alimentar e nutricional propriamente ditos.

2014

O Brasil saiu do Mapa da Fome das Nações Unidas. O Relatório de Insegurança Alimentar no Mundo de 2014 atribuiu os resultados brasileiros aos avanços no marco legal e institucional sobre alimentação e nutrição, entre eles a restituição do Consea. O texto também deu destaque a programas e políticas públicas elaborados e executados desde 2003, como o Programa Fome Zero. O relatório ressaltou a importância da participação social para essas conquistas.

No campo internacional, o relator especial da ONU sobre o Direito Humano à Alimentação Adequada, Olivier De Schutter, integrou em seu informe final as ideias de sustentabilidade e garantia de alimentação para as futuras gerações ao conceito de direito humano à alimentação adequada. Ele problematizou os impactos sociais e ambientais do sistema alimentar vigente e apontou para a necessidade de mudanças urgentes, sugerindo a agroecologia como possível modelo de produção de alimentos.

2015

A 5ª Conferência Nacional de Segurança Alimentar, em Brasília, tratou de “Comida de verdade no campo e na cidade, por direitos e soberania alimentar”. O evento trouxe para o centro do debate o sistema alimentar, acompanhando as discussões internacionais sobre o tema.

Um marco da conferência foi a assinatura do decreto de regulamentação da NBCal (Norma Brasileira para Comercialização de Alimentos para Lactentes e Crianças de Primeira Infância, Bicos, Chupetas e Mamadeiras), bandeira histórica da área. Destaca-se ainda a assinatura dos decretos que instituíram o Pacto Nacional pela Alimentação Saudável e o Programa Nacional de Sementes e Mudas para a Agricultura Familiar.

2016

Com o impeachment do governo de Dilma Rousseff, houve o desmonte das políticas do governo federal de proteção social e combate à fome, entre elas as estruturas do Sisan e da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional.

No mesmo ano, o Executivo encaminhou ao Congresso Nacional, e a Câmara e o Senado aprovaram a emenda constitucional 95, que congelou os gastos sociais por 20 anos, com fortes impactos nas condições necessárias para a realização do direito humano à alimentação de amplas camadas da população brasileira.

2018

Com a crise econômica no país, um contingente importante de famílias brasileiras voltou à situação de insegurança alimentar. A POF (Pesquisa de Orçamentos Familiares) 2017-2018, publicada pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) em 2020, apontou que 36,7% dos domicílios brasileiros conviviam com algum grau de insegurança alimentar e nutricional no país. Por conta disso, o Brasil voltou ao Mapa da Fome. A insegurança medida pela POF revelou violações ao direito humano à alimentação adequada em seu sentido amplo, desde sua dimensão relacionada à qualidade da alimentação até aquela que diz respeito ao direito de viver livre da fome.

2019

Com a posse do presidente Jair Bolsonaro, o Consea nacional foi extinto pela medida provisória 870, que reorganizou as estruturas do governo federal. A MP foi para análise do Congresso Nacional, onde, após muita mobilização da sociedade civil, uma comissão mista suspendeu o texto que extinguia o conselho. Após a aprovação de sua recriação, o presidente Jair Bolsonaro, porém, vetou o inciso do Congresso.

Em 2021, o Consea segue extinto, marcando não apenas a desestruturação do Sisan como o veto do governo à participação social na agenda de segurança alimentar e nutricional.

2020

A pandemia de covid-19 colocou a população do mundo todo sob ameaça não apenas da doença em si como de suas consequências sociais e econômicas. No Brasil, o presidente Bolsonaro polemizou a necessidade de isolamento social, contrapondo os riscos de morte por vírus e de morte por fome. O presidente também ignorou princípios de direitos humanos como a universalidade, a indivisibilidade e interdependência, além de todos os documentos assinados pelo Brasil que preveem a obrigação do Estado de proteger, respeitar, promover e prover o direito humano à alimentação adequada a todos e todas.

A Corte Interamericana de Direitos Humanos declarou, pela primeira vez, que houve violação dos direitos humanos à alimentação, à água, à identidade cultural e ao meio ambiente saudável em um caso entre membros de comunidades indígenas versus o Estado da Argentina.

Bibliografia

FIAN BRASIL. Curso Básico de Direito Humano à Alimentação e à Nutrição Adequadas (Dhana) – Módulo I. Brasília, 2020. Disponível aqui.

FIAN BRASIL. Informe DHANA 2017: Da democratização ao Golpe: avanços e retrocessos na garantia do direito humano à alimentação e à nutrição adequadas no Brasil. Brasília, 2017. Disponível aqui.

IPEA. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. A trajetória histórica da Segurança Alimentar e Nutricional na agenda política nacional: projetos, descontinuidades e consolidação. Rio de Janeiro, 2014. Disponível aqui.

PINHEIRO AR de O. Análise histórica do processo de formulação da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (2003-2006): atores, ideias, interesses e instituições na construção de consenso político [tese doutorado]. Brasília, DF: Instituto de Ciências humanas da UnB; 2009.

ROCHA NCR. Análise de programas de segurança alimentar e nutricional do município de São Paulo: o conjunto dos programas compõe uma política promotora da saúde? [dissertação de mestrado]. São Paulo. SP: Faculdade de saúde pública da USP; 2011.

Nayara Côrtes Rocha é assessora de direitos humanos na Fian Brasil. Tem graduação em nutrição pela Universidade Federal de Goiás (2008) e mestrado em saúde pública pela USP (2011). É pesquisadora convidada da Cátedra J. Castro/USP (Cátedra Josué de Castro de Sistemas Alimentares Saudáveis e Sustentáveis).

Valéria Torres Amaral Burity é secretária-geral da Fian Brasil. Tem graduação em direito (1999) e mestrado em ciências jurídicas (2005) pela Universidade Federal da Paraíba. É pesquisadora convidada da Cátedra J. Castro/USP (Cátedra Josué de Castro de Sistemas Alimentares Saudáveis e Sustentáveis).

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