FOTO: ROSINEI COUTINHO/SCO/STF/RICARDO MORAES/REUTERS

Audiências públicas no STF

Lívia Gil Guimarães

Criação de sessões com participação da sociedade civil foi festejada em 2007, quando ocorreu a primeira experiência no Supremo. Nesta linha do tempo, conheça a evolução dessa ferramenta

A introdução das audiências públicas no controle de constitucionalidade realizado pelo Supremo Tribunal Federal foi bastante festejada e difundida em 2007, quando ocorreu a primeira delas. Sua comemoração veio imbuída de uma percepção, inicialmente pela própria instituição e depois pela sociedade e seus interessados, de que se ampliavam as possibilidades de participação social no Supremo. A inauguração do novo espaço de trocas entre ministros, ministras e seus jurisdicionados foi fomentada por ideias de aprimoramento da coleta de informações, de necessidade de maior diálogo social 1, de abertura democrática 2 e até de reforço da legitimação de decisões tomadas pelo tribunal 3.

Originalmente um mecanismo de participação social do Legislativo e do Executivo, as audiências públicas foram inseridas na jurisdição constitucional do Poder Judiciário por meio das leis federais n. 9.868 e n. 9.882, ambas de 1999. Foi a partir do desenho dos contornos iniciais das audiências nessas leis que se tornou possível traçar linhas comparativas com outro instituto processual constitucional de participação social: o amicus curiae. Ambas as ferramentas foram delineadas para permitir que esclarecimentos necessários para a análise de determinados casos no tribunal fossem feitos por pessoas com experiência e autoridade no assunto e que não participassem como partes interessadas no processo judicial. Esse entendimento, contudo, se encontra cada vez mais superado 4 tanto por estudiosos do tema quanto pela própria percepção sobre sua prática 5.

Posteriormente, a emenda n. 29/09 do regimento interno do STF incrementou o desenho constitucional das audiências públicas. Seus contornos ganharam forma também a partir da prática, somada aos discursos dos ministros e ministras do STF, sejam relatores dos casos analisados ou presidentes do tribunal (que são os agentes competentes para convocar as audiências públicas). Foi nesta emenda do regimento interno do STF que surgiu a noção de que as audiências públicas são convocadas em casos que tenham repercussão geral e interesse público relevante.

Entre as críticas direcionadas às audiências, estão o binarismo argumentativo (atores a favor vs. atores contrários), estrutura adversarial na organização das exposições dos participantes e a ausência de diálogo entre os expositores e os ministros do Supremo. Ao longo dos anos, e especialmente nas últimas audiências públicas, foram adicionados novos traçados à arquitetura do instituto, de forma a produzir alterações incrementais à ferramenta, tornando-a potencialmente mais dinâmica e permitindo uma maior oxigenação argumentativa e uma maior pluralidade de participantes.

Até o início de maio de 2021, o STF realizou 32 audiências públicas sobre os mais diversos temas, que vão desde o uso de células-tronco embrionárias para pesquisas científicas, passando pela utilização de pneus usados, o aborto de fetos anencéfalos, políticas de ações afirmativas de acesso ao ensino superior, judicialização do direito à saúde, financiamento de campanhas eleitorais, biografias não autorizadas, ensino religioso em escolas públicas, marco civil da internet, suspensão do aplicativo WhatsApp por decisões judiciais no Brasil, direito ao esquecimento na esfera civil, interrupção voluntária da gestação até o primeiro trimestre, Fundo Clima e Fundo Amazônia, redução da letalidade policial entre outros temas moralmente controversos ou que exigiram elevado aporte técnico de quem atua na área do objeto da audiência.

Nesta linha do tempo, há um breve resumo sobre 10 dessas audiências públicas, tendo como enfoque a evolução desta ferramenta de participação social no STF.

Abril de 2007

Pesquisas com células-tronco embrionárias

Primeira a ser realizada no STF, a audiência pública sobre a possibilidade de se fazer pesquisas científicas com células-tronco embrionárias para fins terapêuticos foi convocada pelo ministro Ayres Britto, a fim de subsidiar o julgamento da ADI (Ação Direta de Inconstitucionalidade) 3.510, em que foram questionados dispositivos da Lei de Biossegurança (lei federal n. 11.105/2005). Sua realização foi histórica e influenciou por muitos anos os estudos e a própria execução de futuras audiências públicas do tribunal.

O ministro relator deixou expresso em seus discursos convocatório e de abertura da audiência a ideia de que aquele era um instrumento de “democracia direta e participativa”, mas que, ao mesmo tempo, teria caráter instrutório processual regulamentado pelas leis infraconstitucionais n. 9.868 e 9.882. Por esse motivo, a celebração de uma nova oportunidade de participação social no Supremo foi limitada pelo formalismo da própria estrutura binária, adversarial e instrutória processual a que os convidados e indicados a expor suas considerações foram submetidos no momento.

As exposições foram majoritariamente inclinadas ao discurso técnico-científico sobre as questões éticas subjacentes ao debate. A maior parte dos especialistas eram das áreas médica, biológica e bioética, com raras exceções.

Junho de 2008

Importação de pneus usados

A segunda audiência pública realizada no STF, convocada pela ministra relatora Cármen Lúcia, tratou do tema da vedação à importação de pneus usados pelo Estado brasileiro. Ajuizada pelo então presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva (PT), a ADPF (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental) 101 questionava a existência de várias decisões judiciais que estavam em contrariedade com portarias, resoluções, decretos federais e convenções internacionais que vedavam a importação de pneus usados. Segundo o proponente da ação, as decisões afrontavam os preceitos fundamentais da proteção da saúde pública e da preservação do meio ambiente.

A ministra Cármen Lúcia ressaltou a importância da participação de especialistas envolvidos na temática discutida e, assim como na audiência pública anterior, o caráter instrutório da audiência pública. Enalteceu também que a sessão era uma ferramenta capaz de democratizar os processos judiciais do tribunal.

Apesar de ter sido também binária, alternando entre teses a favor ou contrárias à importação de pneus usados, a ministra inovou em dois pontos sobre a forma como estruturar as audiências: (a) demandou que as indicações de participação dos especialistas por parte dos amici curiae fossem realizadas via email próprio criado para a audiência — um detalhe que viria a ser desenvolvido como metodologia de trabalho de inscrição para habilitação dos grupos e indivíduos em todas as futuras audiências públicas do tribunal; (b) realizou sorteio para organizar a sequência das apresentações de posicionamentos alternados, a fim de garantir ao máximo a ideia de paridade de armas aos envolvidos — reforçando, mesmo que não intencionalmente, a ideia reflexa de disputa judicial em modelo adversarial.

As exposições foram inclinadas a um discurso eminentemente técnico. Nessa audiência, os especialistas foram apresentados como representantes de grupos que atuavam no tema objeto da ADPF. Esta também foi uma diferença importante que se manteve presente em futuras audiências públicas: a participação de representantes de grupos interessados, mesmo que reflexamente, ao resultado do caso.

Agosto e setembro de 2008

Interrupção de gravidez de feto anencéfalo

A terceira experiência de audiência pública realizada do STF foi convocada pelo ministro relator Marco Aurélio e teve como tema o aborto de fetos anencéfalos. O tema foi levado à apreciação com o ajuizamento da ADPF (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental) 54, julgado em definitivo em 2012, quando ficou decidido que seria inconstitucional a interpretação do código penal que criminalizava a interrupção da gravidez de fetos anencéfalos.

A autora da ação foi a CNTS (Confederação Nacional dos Trabalhadores na Saúde), que questionava a interpretação dada aos artigos 124, 126 e 128, incisos 1 e 2 do Código Penal (decreto-lei n. 2.848/40) e alegava que a proibição do aborto de fetos anencefálicos violava a Constituição no tocante aos princípios da dignidade da pessoa humana, da legalidade, da liberdade e autonomia da vontade, bem como o direito à saúde.

Como nas duas audiências públicas anteriores, nesta, a acessibilidade e admissibilidade para a participação dos expositores foi limitada à indicação realizada por aqueles que pleitearam atuar enquanto amicus curiae. O ministro Marco Aurélio organizou a audiência pública em três grandes eixos argumentativos: (a) atores da comunidade religiosa; (b) atores da sociedade civil e (c) atores da comunidade científica.

Além da novidade em sua forma de organização, que fugiu ao binarismo, um traço original trazido na estrutura e ordem dos trabalhos nesta audiência foi a faculdade dada ao advogado da arguente, a CNTS, de questionar os expositores (na época, esse advogado era o hoje ministro Luís Roberto Barroso). Mesmo que essa característica não tenha sido mantida nas audiências futuras, ela trouxe à tona um efeito interessante: a produção de um diálogo e maior dinamismo na condução dos trabalhos.

Maio de 2009

Judicialização da saúde

A quarta audiência pública realizada no âmbito do STF foi convocada pelo então ministro presidente do tribunal, Gilmar Mendes. Esta foi a primeira audiência realizada após a entrada em vigor da emenda n. 29/09 do regimento interno do STF, que incrementou o desenho dessas sessões na corte. Ela foi, também, a primeira e a única até o momento a ser convocada pelo presidente do Supremo. A audiência versou sobre a judicialização da saúde pública, a partir de casos 6 que discutiam, principalmente, a concessão de tratamentos de saúde e medicamentos de alto custo para doenças crônicas.

Nesta audiência pública, além do olhar instrutório para as sessões, o ministro Gilmar Mendes trouxe em seu despacho convocatório e nos seus discursos de abertura e encerramento o intuito pluralizador dos participantes do debate e da natureza dos argumentos levados ao tribunal. Como também ocorreu na primeira audiência pública, houve neste caso a narrativa das sessões como instrumento com potencial legitimador das decisões do STF. Para além disso, a audiência foi anunciada como um espaço para se realizar o diálogo institucional (entre as várias esferas dos três Poderes) e social (entre representantes do poder público e da sociedade).

Outra inovação interessante trazida por esta audiência, e que seria seguida em muitas das próximas, foi a abertura de inscrição para todas as pessoas da sociedade que quisessem participar, para além dos nomes de indivíduos e entidades já indicados pelo ministro. Os interessados deveriam se inscrever via endereço eletrônico e consignar os pontos que pretendiam defender. Entre os critérios do STF para a seleção dos participantes estava a novidade da tese que desejavam levar para a exposição. A abertura de inscrições via email revela uma das principais características das audiências públicas (que, neste ponto, se difere dos amici curiae): não há, em nenhum momento, a necessidade de intervenção ou acompanhamento da inscrição por parte de pessoas com capacidade postulatória (atributo técnico próprio daquelas que exercem a advocacia e que podem realizar pleitos judiciais). Qualquer cidadão ou grupo pode fazer diretamente a sua inscrição.

A forma de se estruturar os trabalhos foi um elemento original relevante desta audiência pública. O ministro presidente elencou seis questões a serem respondidas e discutidas pelos participantes. Essa foi uma importante tentativa de operacionalizar as dúvidas em torno do tema da judicialização da saúde. Ela permitiu que não houvesse uma prevalência do caráter binário dos debates, já que deu enfoque para a coleta de informações e opiniões dentro de indagações específicas, ampliando o prisma de leitura sobre o tema da audiência. Nesse mesmo sentido, o aspecto de contraditório judicial restou atenuado pela dinâmica com perguntas a serem observadas pelas pessoas expositoras — elemento organizador que veio a ser utilizado futuramente em outras audiências públicas da corte.

Março de 2010

Políticas de ação afirmativa de acesso ao ensino superior

A quinta audiência pública ocorrida no Supremo foi convocada pelo ministro Ricardo Lewandowski e tratou da constitucionalidade do sistema de reserva de vagas — conhecido também como sistema de cotas raciais — implementado no ensino público superior. O tema teve sua discussão iniciada com a propositura da ADPF (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental) 186 e do RE (Recurso Extraordinário) 597.285. Nos julgamentos das ações, em 2012, o STF considerou constitucional a política de ações afirmativas para a seleção de estudantes universitários.

Na ADPF 186, o Partido Democratas questionou atos administrativos que chancelavam a utilização de critérios raciais para programas de admissão na UnB (Universidade de Brasília). Já no RE 597.285, foi questionado, por vestibulando à época, o sistema de quotas enquanto ação afirmativa estabelecido para a entrada na UFRGS (Universidade Federal do Rio Grande do Sul).

Nesta audiência pública ficou marcada a atenuação dos argumentos essencialmente técnicos — tipo de argumentação comumente adotada nas audiências anteriores. É possível que tanto o tema das sessões como a própria construção discursiva que o tribunal vinha realizando ao longo dos anos tenha, já nesta época, ecoado entre os atores sociais, que se sentiram mais à vontade para apresentar argumentos de naturezas diversas, como aqueles do mundo político e até do universo jurídico, afastando das audiências públicas um contorno excessivamente instrutório e pericial.

Junho de 2013

Financiamento de campanhas eleitorais

A décima segunda audiência pública realizada no STF foi convocada pelo ministro relator Luiz Fux e tratou do tema do financiamento de campanhas eleitorais no Brasil. Por meio da ADI (Ação Direta de Inconstitucionalidade) 4.650, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados questionou a constitucionalidade de dispositivos da Lei das Eleições (lei n. 9504/97) e da Lei Orgânica dos Partidos Políticos (lei n. 9.096/95), que permitiam doações financeiras por pessoas naturais e jurídicas a partidos políticos e a campanhas eleitorais. De acordo com o autor da ação, a dinâmica do processo eleitoral brasileiro, ao poder receber doações financeiras de diversos grupos econômicos, ficava corrompida e era cooptada por interesses econômicos, além de gerar falta de isonomia entre os partidos participantes da corrida eleitoral.

O ministro Luiz Fux fundamentou a realização desta audiência de forma semelhante a outras da qual havia sido relator, afirmando que: (a) o caso ensejava conhecimentos interdisciplinares, por isso, seria importante ouvir a sociedade; (b) os ministros precisavam ser municiados de informações sobre o tema; e (c) as audiências públicas revestem as decisões judiciais de legitimidade democrática, pois permitem a participação social.

O acesso à participação nesta audiência pública foi dado por meio de abertura de edital para inscrições por meio de email, assim como todas as demais audiências realizadas por Fux. Aliás, ele é o ministro que mais realizou audiências públicas até hoje: ao todo, foram 8 já realizadas, e mais 2 foram convocadas, mas ainda não ocorreram. Em 2015, o caso foi julgado e, por maioria, o STF declarou a inconstitucionalidade de doações realizadas por pessoas jurídicas a partidos políticos e campanhas eleitorais.

Novembro de 2013

Programa Mais Médicos

A décima quarta audiência pública realizada no STF foi convocada pelo ministro Marco Aurélio e tratou da política pública na área da saúde conhecida como Programa Mais Médicos, ou ainda só Mais Médicos, implementado pela medida provisória 621/2013. O questionamento da constitucionalidade do programa veio da Confederação Nacional dos Trabalhadores Liberais Universitários Regulamentados, formalizado na ADI (Ação Direta de Inconstitucionalidade) 5.037, e, apensada à ela, a ADI 5.035, proposta pela Associação Médica Brasileira.

Em linhas gerais, a medida provisória do Mais Médicos trouxe mudanças para o funcionamento dos cursos de graduação em medicina, na formação dos profissionais e a possibilidade de contratação de médicos nacionais e estrangeiros para atuarem na saúde pública nacional, sendo dispensada a revalidação do diploma para aqueles formados fora do Brasil. Segundo o ministro relator, a convocação da audiência teve como objetivo analisar as vantagens e desvantagens da política pública formulada.

O conteúdo do despacho convocatório indicou que as sessões serviriam como um mecanismo instrutório (de munição de informações) para ouvir pessoas com experiência e autoridade nos temas versados nas ADIs, diante da relevância do tema das ações, que resvalava em áreas como administração pública, educação, trabalho e saúde.

Não foi dada a opção de inscrições abertas à sociedade via email, como havia sido realizado nas audiências públicas antecedentes. Assim, apesar de a maioria das audiências públicas do STF ter adotado os mesmos modos de seleção e habilitação da participação social, é uma característica importante dessas sessões o fato de que tanto a convocação quanto a estrutura, a organização e os critérios de seleção e habilitação dos participantes ficam inteiramente a cargo do ministro relator. Ele tem a competência para desenhar a audiência conforme entende melhor para o deslinde do caso a ser julgado. Inclusive, a decisão de não convocação ou não habilitação de algum interessado a participar é irrecorrível. Em 2017, o STF, por maioria, julgou constitucional o Programa Mais Médicos.

Junho de 2015

Ensino religioso em escolas públicas

A décima sétima audiência pública realizada no Supremo foi convocada pelo ministro Luís Roberto Barroso. A sessão discutiu qual seria o modelo do ensino religioso constitucionalmente aceito para ser praticado em escolas públicas: o confessional, o não confessional ou o interconfessional. O caso chegou ao tribunal a partir da ADI (Ação Direta de Inconstitucionalidade) 4.439, impetrada pelo Procurador-Geral da República, que questionava dispositivos da Lei de Diretrizes e Base da Educação Nacional (lei n. 9.394/96) e dispositivos do Acordo entre o Brasil e a Santa Sé. A decisão, dada em 2017 por maioria apertada do Tribunal, foi no sentido da possibilidade de o ensino religioso em escolas públicas ter natureza confessional.

O ministro relator justificou a realização da audiência pública pelo fato de: (a) o tema das ações demandar conhecimento interdisciplinar a respeito de aspectos políticos, religiosos, filosóficos, pedagógicos e administrativos relacionados ao ensino religioso; (b) haver a necessidade de instauração de um diálogo com a sociedade sobre o assunto e; (c) a audiência ser um meio de obtenção de subsídios para o equacionamento da controvérsia constitucional. Quando houve a sessão, o relator também mencionou que ela seria capaz de instaurar um debate público, bem como promover o equilíbrio entre as três dimensões da democracia: representativa, substantiva e deliberativa.

O esclarecimento dos critérios para a seleção dos participantes foram anunciados pelo relator em seu despacho convocatório: (a) representatividade da comunidade religiosa ou entidade interessada; (b) especialização técnica e expertise do expositor e; (c) garantia da pluralidade da composição da audiência e dos pontos de vista a serem defendidos. O anúncio dos critérios ajuda a criar o mínimo de transparência em relação aos filtros utilizados na admissão dos inscritos, porém, nem sempre há essa preocupação nos documentos de convocação das audiências. A indicação dos critérios já no despacho convocatório da audiência foi um traço original deste caso, e a medida seria adotada futuramente por outros ministros e ministras.

Junho de 2017

Marco Civil da Internet e suspensão do aplicativo WhatsApp por decisões judiciais no Brasil

A vigésima primeira audiência pública do Supremo foi realizada pelos ministros Edson Fachin e Rosa Weber, dada a proximidade dos temas subjacentes às ações de suas respectivas relatorias. Na ADI 5.527, de relatoria da ministra Rosa Weber, foi discutida a constitucionalidade dos dispositivos da lei n. 12.965/2014 (Marco Civil da Internet) que eram utilizados para fundamentar decisões judiciais que determinavam a suspensão de serviços de troca de mensagens entre usuários da internet. O questionamento sobre a constitucionalidade do Marco Civil da Internet foi realizado pelo Partido da República. Já a ADPF 403, ajuizada pelo Partido Cidadania, teve como relator o ministro Edson Fachin. A ação questionava justamente decisão judicial que suspendia nacionalmente o serviço de troca de mensagens do aplicativo WhatsApp, diante da recusa da empresa em garantir acesso ao conteúdo de mensagens trocadas entre usuários no âmbito de investigação criminal.

A audiência pública, além de ter sido a primeira a ser realizada de forma conjunta entre dois ministros, teve importante inovação: a criação do chamado “espaço dialogal”, momento reservado da audiência em que, após as exposições individuais, quaisquer participantes poderiam ser chamados pelos relatores para responder a questionamentos adicionais ou se manifestarem sobre o que havia sido dito. O desenho desse espaço apontou para a compreensão da audiência pública não mais como primordialmente capaz de aportar informações técnicas de experts, mas como uma ferramenta constitucional apta a provocar a troca de razões e testar argumentos de forma dialógica entre os participantes.

Assim, com essa modificação no desenho da audiência pública, o instrumento deixou de ter um perfil estático e ritualístico e, aos poucos, passou a ter a possibilidade de se tornar mais dinâmico e interativo. Esse modelo inovador foi seguido por outras audiências seguintes.

Agosto de 2018

Interrupção voluntária da gestação (descriminalização do aborto até a 12ª semana de gestação)

A vigésima terceira audiência pública do STF, de relatoria da ministra Rosa Weber, teve como objeto a discussão da recepção constitucional dos artigos 124 e 126 do Código Penal, que impõem a criminalização do aborto realizado de forma voluntária pela gestante até a 12ª semana de gestação. A ADPF (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental) 442 foi movida pelo PSOL (Partido Socialismo e Liberdade).

A audiência contou, mais uma vez, com o espaço dialogal, de forma a permitir a troca de argumentos e perguntas entre os participantes. A reafirmação do espaço para o diálogo na audiência pública — que recepcionou uma grande quantidade de atores e atrizes da sociedade civil em questão constitucional sensível e que mobilizou esferas diversas da sociedade — foi importante para potencializar as trocas de razões, testar argumentos e dados apresentados, além de garantir o amplo mapeamento e participação de diversos setores interessados em discutir, influenciar e disputar o processo interpretativo dessa complexa e multifacetada demanda constitucional. Assim como outras audiências públicas realizadas no STF, esta se tornou um mecanismo importante de mobilização social e de litígio estratégico. O caso encontra-se sob análise e estudo da ministra relatora.

Lívia Gil Guimarães é doutoranda e mestre em direito do estado (direito constitucional) pela Faculdade de Direito da USP (Universidade de São Paulo), onde também se graduou em direito. É integrante do grupo de pesquisa FDUSP (Constituição, Política e Instituições) e coordenadora do NPJ-DH (Núcleo de Prática Jurídica em Direitos Humanos) da USP e do GPEIA (Grupo de Pesquisa e Estudos de Inclusão na Academia). Atua como professora colaboradora da SBDP (Sociedade Brasileira de Direito Público). É pesquisadora convidada do LAUT (Centro de Análise da Liberdade e do Autoritarismo).

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