Flickr do Senado Federal/Marcelo Casal Jr/Valter Campanato/Agência Brasil

A regulamentação do Sistema Nacional de Educação

Fernanda Castro Marques e Sandra Avi dos Santos
Estrutura sistêmica para a área vem sendo construída há quase um século. Sua efetiva implementação ainda enfrenta na atualidade desafios políticos, legais e operacionais

Buscar consensos nas políticas educacionais é desafio permanente para o Brasil. A Constituinte de 1988 enfatizou a necessidade de articulação entre União, estados e municípios para a promoção de uma educação de qualidade. Nesse sentido, a principal estrutura capaz de melhorar a cooperação entre os entes e impulsionar o regime de colaboração entre os sistemas de ensino no país é a regulamentação do SNE (Sistema Nacional de Educação), previsto no artigo 13 do PNE (Plano Nacional de Educação)

A discussão, de quase um século, é marcada por altos e baixos. Ora esteve em ascensão na agenda governamental, ora esteve estagnada pela ausência de consensos e contextos políticos instáveis. Movimentos de educadores no século 20 reforçaram a importância de uma estrutura sistêmica para a educação brasileira, gerando discussões importantes entre o poder público e a sociedade civil. Contudo, mesmo após sucessivos debates, o SNE não foi regulamentado.

Até a consolidação do regime democrático, foram inúmeras as discussões que moldaram a ideia de um SNE que, inclusive, repercutem até os dias de hoje. Esta linha do tempo apresenta os principais marcos históricos desse processo até a atualidade e como eles se interrelacionam.

1932

Manifesto Pioneiros da Nova Educação

“Na hierarquia dos problemas nacionais, nenhum sobreleva em importância e gravidade ao da educação”, sob esta bandeira o manifesto intitulado “A reconstrução educacional no Brasil: ao povo e ao governo” apontou a importância de um SNE. Publicado em 1932 em diversos jornais impressos, o documento foi elaborado por 26 intelectuais em torno da necessidade de defender o ensino nacional laico, público, gratuito, de qualidade e obrigatório, mas principalmente de tornar tais metas possíveis, por meio de um sistema capaz de reconstruir a educação nacional, com olhar atento à cooperação interfederativa e à oferta de qualidade da educação básica.

1934 e 1946

Constituições brasileiras

O Manifesto de 1932 influenciou ambas as constituições. Na de 1934, pela primeira vez, há a formulação de um Plano Nacional de Educação de responsabilidade da União, chamando atenção para a necessidade de coordenação interfederativa. Porém, durante o Estado Novo (1937-1945), o ideal totalitarista suprimiu qualquer possibilidade de institucionalização do SNE. A Constituição de 1946 resgatou o ensino básico como direito público, universal, obrigatório e de competência do Estado, contudo sem a perspectiva sistêmica para a educação.

1959

Manifesto dos Educadores Democratas em Defesa do Ensino Público

Na década de 1950, o Brasil amargava um alto índice de analfabetismo, evasão e desigualdade escolar. Foi um momento marcado por um plano desenvolvimentista focado na economia, que se omitiu em relação à crise educacional que o país vivia. Em 1959, um novo manifesto emerge para dar visibilidade à necessidade latente de um SNE, afirmando que o Brasil só alcançaria o desenvolvimento necessário para o seu crescimento caso olhasse a educação como prioridade, e defendendo um sistema completo de educação para efetivar essas mudanças.

1961 - 1962

LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação, lei n. 4024/61) e Plano Nacional de Educação (1962)

Foram necessárias mais de uma década de debates até que o texto final da LDB fosse aprovado em 1961. Apesar de ser a primeira legislação criada para regularizar o sistema de ensino, ela não promoveu mudanças significativas para a educação. A principal contribuição da LDB, do ponto de vista sistêmico, foi o seu caráter descentralizador no que diz respeito à administração do ensino no país. Como consequência, em 1962, foi elaborado o primeiro Plano Nacional de Educação, um conjunto de metas para serem executadas ao longo de 8 anos. Contudo, o projeto não foi concluído, uma vez que o caráter descentralizador, porém desordenado, dos entes não permitiu o avanço para uma organização nacional e sistêmica da educação.

1966 - 1971

Plano Complementar de Educação (1966), Constituição Federal de 1967 e LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação, lei n. 5.692/71)

O Plano Complementar de Educação de 1966, que tornou o ensino brasileiro ainda mais descentralizado, foi absorvido em forma de lei na Constituição de 1967, passando a organização dos sistemas de ensino aos estados e Distrito Federal e cabendo à União apenas prestar “assistência técnica e financeira para o desenvolvimento”. Em 1971, através da nova LDB, os municípios rurais tornaram-se responsáveis pelo ensino básico. Entretanto, com pouco incentivo da União, o Sistema novamente não avançou, com claro enfraquecimento dos entes subnacionais.

1988

Constituição Federal

Com a redemocratização, a proposta foi reorganizar as funções da União, estados e municípios, na tentativa de fortalecimento dos entes subnacionais e destaque ao papel de coordenação da educação nacional pela União. Por isso o SNE é tão importante, pois é o principal responsável pela promoção do regime de colaboração entre os sistemas de ensino. Por um lado, a CF é uma vitória para a educação, já que fortalece a ideia de uma educação nacional para todos, mas, por outro, deixa lacunas sistêmicas. Tanto que, posteriormente, a Constituição passa a ser indispensável para pautar outros dispositivos legais e os atores educacionais em defesa do SNE.

1996

LDB (Lei de Diretrizes e Bases da educação, lei n. 9394/1996)

Pautada pela Constituição de 1988, a LDB reforça a ideia do regime de colaboração, eixo central a ser considerado na regulamentação do SNE. Os artigos n. 8 e n. 62 trazem novamente o princípio colaborativo como base para articulação entre os sistemas de ensino, na promoção da educação básica. Há uma ideia sistêmica e estruturante na LDB, muito importante para pensar o SNE, pois são especificadas as modalidades de oferta da educação básica e as atribuições dos entes federativos.

2010 e 2014

Conae (Conferência Nacional de Educação)

As Conaes retomaram fortemente a pauta do SNE com os temas “Construindo o Sistema Nacional Articulado: o Plano Nacional de Educação, Diretrizes e Estratégias de Ação” e “O PNE na articulação do Sistema Nacional de Educação: participação popular, cooperação federativa e regime de colaboração”. As conferências apontaram para o grande desafio da década: a construção do SNE, sendo “o mecanismo articulador do regime de colaboração no pacto federativo, que preconiza a unidade nacional, respeitando a autonomia dos entes federados”. Mostram ainda que a ausência do Sistema é razão para o aumento de desigualdades educacionais, sendo a colaboração e a cooperação fundamentais para a garantia do acesso à educação.

2014

PNE (Plano Nacional de Educação - lei n. 13005/14)

Um dos objetivos do PNE foi a articulação do Sistema Nacional de Educação. O artigo 13 enfatizou que, em até dois anos, o poder público deveria instituir o SNE para promover articulação entre os sistemas de ensino, em regime de colaboração, para efetivação do direito à educação. O PNE é emblemático, pois a partir dele uma sequência de projetos de lei vieram a ser elaborados no Congresso Nacional para regulamentação do SNE, mobilizando a sociedade civil na discussão. Contudo, tanto o artigo 13, quanto os projetos de lei, não se concretizaram: muitas propostas tramitaram, mas sem sucesso de aprovação, tampouco implementação.

2015

Posicionamento da Sase/MEC (Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino/Ministério da Educação)

A Sase foi uma importante secretaria no Ministério da Educação criada em 2011 em atendimento a uma clara demanda da Conae 2010. Seu principal objetivo era promover a articulação entre os sistemas de ensino, a partir dos princípios de cooperação e colaboração. Orientados pelo PNE, a secretaria foi fundamental para se posicionar favorável à implementação do Sistema, destacando a urgência da pauta para a redução de desigualdades educacionais e estabelecimento de padrões de qualidade para a educação. Apesar de extinta, a Sase foi determinante na qualificação do debate político e para dar luz novamente à pertinência do SNE. Ainda hoje, os documentos e relatórios são referências sobre o tema.

2016

Posicionamento do FNE (Fórum Nacional de Educação)

Como resultado das Conaes, o FNE se propôs a sistematizar o acúmulo das discussões geradas sobre o SNE. De caráter propositivo, o Fórum elenca os principais objetivos e diretrizes do Sistema e aponta a necessidade de se definir padrões de qualidade de educação, a definição de instâncias de pactuação interfederativa e o papel dos conselhos e fóruns na promoção de um SNE bem articulado. Sendo de caráter civil, é um importante esforço da sociedade na mobilização do tema na agenda educacional.

2018

Conae (Conferência Nacional de Educação)

A Conae em 2018 discute novamente o SNE, com o tema: “A consolidação do SNE e o PNE: monitoramento, avaliação e proposição de políticas para a garantia do direito à educação de qualidade social, pública, gratuita e laica”, com objetivo claro de acompanhar o cumprimento das metas do PNE, sendo uma delas a instituição do Sistema. A terceira conferência consecutiva afirmou a urgência de sua regulamentação e alertou que a não institucionalização contribui para a fragilização da educação no país, sendo fundamental estabelecer referenciais nacionais de qualidade para garantir aprendizagem aos estudantes do país.

2019 - 2021

Projetos de lei complementar no Congresso Nacional

Neste curto período, vale enfatizar os PLPs (projetos de lei complementar) que tramitam no Congresso Nacional. Atualmente, encontram-se em discussão ativa os PLPs n. 25/2019, da Câmara dos Deputados, ao qual se encontram apensados os PLPs n. 216/2019, n. 47/2019 e n. 267/2020; e no Senado Federal, o PLP n. 235/2019. Dentre os pontos defendidos, destacam-se a clareza na atribuição de responsabilidades dos entes, a criação de espaços deliberativos para pactuação de decisões, a definição de padrões de qualidade e a defesa do direito à educação. Anteriormente aos atuais projetos, foram arquivados outros PLPs, nos anos de 2011, 2014, 2015 e 2017.

Fernanda Castro Marques é mestre e doutoranda em administração pública e governo pela FGV-Eaesp. Pesquisa o tema de educação sob perspectiva do federalismo educacional, regime de colaboração e governança federativa. Atualmente, é coordenadora da área de gestão de conhecimento e produção de conteúdo no Movimento Colabora Educação. É pesquisadora convidada do CPTE (Centro de Pesquisa Transdisciplinar em Educação) do Instituto Unibanco.

Sandra Avi dos Santos é doutora em sociologia, mestre em ciência política pela Universidade Federal do Paraná. Pós-doutoranda em políticas públicas - Ppgtu/PUC-PR. Tem experiência em pesquisas e produção de relatórios desenvolvidos para o terceiro setor, com ênfase em políticas públicas voltadas para educação. Atua como assistente de produção e conteúdo no Movimento Colabora Educação. É pesquisadora convidada do CPTE (Centro de Pesquisa Transdisciplinar em Educação) do Instituto Unibanco.

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