O direito à educação no Brasil

A Constituição de 1824, primeira estabelecida após a Independência do Brasil, fazia referência à educação apenas em seu último parágrafo, ao estabelecer que “a instrução primária é gratuita a todos os cidadãos”. Apesar da norma estabelecida na Carta Magna, a operacionalização do ensino gratuito não ficou clara, e ao longo do Primeiro Império legislações tornaram a educação primária uma responsabilidade das províncias, o que desobrigou o Estado nacional a cuidar dessa oferta.

A falta de capacidade financeira e técnica das províncias impediu que a educação fosse suficientemente garantida. Soma-se a isso o fato de que eram considerados cidadãos brasileiros apenas aqueles nascidos no Brasil, libertos ainda que de pai estrangeiro, filhos de pai brasileiro, portugueses residentes no Brasil durante a proclamação da Independência e estrangeiros naturalizados que cumprissem os parâmetros legais exigidos. Desse modo, boa parte da população brasileira permaneceu excluída do acesso à educação.

A Constituição de 1891, a segunda brasileira e primeira do regime republicano, tratou da educação apenas no artigo 72, parágrafo 6º, ao afirmar que “será leigo o ensino ministrado nos estabelecimentos públicos”. O artigo 35 incumbiu ao Congresso Nacional a tarefa de “criar instituições de ensino superior e secundário nos Estados”, mas, mais uma vez, não houve suporte para a organização de um sistema nacional, e com isso a educação permaneceu estagnada. A principal preocupação do texto, dado o contexto de fixação da República, era especificar a competência de legislação da União e dos estados. Pouco avançou em termos de oferta e menos ainda na questão do acesso à educação.

A Constituição de 1934 foi a primeira a destinar um capítulo à educação e a proclamá-la como um direito de todos. Ela manteve a gratuidade do ensino primário, tornando-o obrigatório, e delimitou uma parte do orçamento da união, estados, municípios e distrito federal a ser obrigatoriamente alocada para a manutenção e o desenvolvimento dos sistemas educativos. Apresentou dispositivos que buscaram organizar a educação nacional, propondo a criação de um plano nacional de educação e a organização das redes de ensino nos estados. Foi a primeira vez que houve uma preocupação em operar um sistema nacional articulado.

Com o advento do Estado Novo, a fase ditatorial da Era Vargas, a nova Constituição de 1937 apresentou mudanças que representaram um retrocesso em relação ao que estabelecia a Carta anterior. Apesar de manter o tópico referente à educação da Constituição de 1934, a nova legislação suprimiu trechos e relativizou a oferta educacional, impactando fortemente o acesso à escola. Entre os trechos alterados, destaca-se a questão da gratuidade, já que a nova redação do artigo 130 passou a afirmar que, apesar de o ensino primário ser obrigatório e gratuito, “a gratuidade, porém, não exclui o dever de solidariedade dos menos para com os mais necessitados; assim, por ocasião da matrícula, será exigida aos que não alegarem, ou notoriamente não puderem alegar escassez de recursos, uma contribuição módica e mensal para a caixa escolar”.

Outro ponto importante diz respeito ao reforço da centralização dos poderes da União, uma vez que a competência de determinar as diretrizes da educação no país ficou restrita ao governo central. Com isso, retrocedemos no que diz respeito à organização federativa da educação e dificultamos o acesso à escola.

Com o fim do Estado Novo, a Constituição de 1946 retomou aspectos trazidos pela Carta de 1934, garantindo a existência dos sistemas estaduais de ensino. Sua preocupação foi ampliar as atribuições do governo federal sem que para isso houvesse sacrifício da iniciativa particular, dos estados e do Distrito Federal. O texto retomou questões como a vinculação orçamentária mínima da União, dos estados e municípios para a educação, além de ter dado ênfase à ideia de educação pública. O artigo 168 estabeleceu o ensino primário gratuito para todos e um ensino posterior ao primário gratuito apenas para aqueles que provassem falta ou insuficiência de recursos.

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação (lei n. 4.024) teve como objetivo especificar as responsabilidades dos entes federativos em relação à oferta educacional, garantir a aplicação de orçamento da União e dos municípios com a educação, tornar obrigatória a matrícula nos quatro anos iniciais de ensino e regulamentar a base curricular do sistema educacional. A lei havia sido prevista pela Constituição de 1946, mas sua tramitação na Câmara dos Deputados e no Senado Federal durou 15 anos devido a divergências políticas (Montalvão, 2010) entre os grupos que participavam de sua formulação. Apesar das amplas discussões e disputas, a LDB deu preferência à manutenção e ao desenvolvimento do sistema público de ensino, ainda que previsse a cooperação com instituições privadas.

Seu conteúdo determinou a organização do ensino em três graus: o primeiro, constituído por escolas maternais, jardim de infância e ensino primário obrigatório de quatro anos; o grau médio, composto por quatro anos de ensino ginasial e três anos de ciclo colegial nas modalidades clássico (voltada às línguas e ciências humanas) e científico (voltada às ciências exatas); e o grau superior, que compreendia graduação, pós-graduação, especialização, aperfeiçoamento e extensão.

Apesar de o movimento negro ter estado presente nas discussões sobre o acesso à educação desde 1920 e de inúmeros intelectuais negros terem militado desde 1889 pelos direitos dessa população, apenas em 1961, com a LDB, uma legislação oficial fez referência ao preconceito racial nos sistemas de ensino, condenando “qualquer tratamento desigual por motivo de convicção filosófica, política ou religiosa, bem como a quaisquer preconceitos de classe ou de raça”.

Com o início da ditadura militar, houve a promulgação de uma nova Carta Constitucional em janeiro de 1967. Mais uma vez, o principal alvo de alteração foi relativo à oferta de ensino público, com interesse do governo em substituí-la gradualmente por bolsas de estudo em instituições privadas.

A Emenda Constitucional de 1969 (ou Constituição de 1969) foi editada pela junta provisória do regime militar e, diferentemente de outras emendas, alterou todo o texto constitucional, incorporando os chamados atos institucionais. Ela reiterou a competência da União de estabelecer e executar planos nacionais de educação e legislar sobre suas diretrizes e bases, além de ter estabelecido, em seu artigo 176, que a oferta de ensino “é livre à iniciativa particular, a qual merecerá o amparo técnico e financeiro dos Poderes Públicos, inclusive mediante bolsas de estudos”.

A lei n. 5.692 de 1971, nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação, modificou a estrutura de ensino do país, unificando as antigas etapas primária e ginasial em um único curso de primeiro grau. Com isso, tornou-se obrigatória a matrícula escolar dos alunos com idades entre 7 e 14 anos, e a organização do sistema de ensino passou a ser composta por um primeiro grau com duração de oito anos e um segundo grau (equivalente ao atual ensino médio) de três anos.

Em decorrência do contexto da ditadura militar, o ensino era visto como uma condição para o desenvolvimento econômico. Por isso, as mudanças feitas na nova LDB tinham o objetivo de preparar os jovens para o mercado de trabalho, buscando eliminar as diferenças existentes entre os ramos (clássico e científico) do antigo ensino secundário. Além disso, outras duas mudanças importantes da lei foram: (1) a inclusão da educação moral e cívica, além do ensino religioso facultativo – uma forma de divulgar valores desejáveis ao regime; (2) a progressiva substituição do ensino do segundo grau gratuito por um sistema de bolsas com restituição – algo já indicado nas constituições de 1967 e 1969.

A Emenda Constitucional 24 estabeleceu a obrigatoriedade da aplicação anual pela União de no mínimo 13% da renda resultante dos impostos para a manutenção e o desenvolvimento do ensino. Aos estados, Distrito Federal e municípios a exigência mínima passou a ser de 25%.

Com o fim do período ditatorial, a nova Constituição emergiu em meio a uma ampla discussão sobre a necessidade de maior descentralização administrativa e garantia de direitos sociais. Por isso, a educação passou a ser enunciada como um direito de todos e dever do Estado. A nova redação constitucional preocupou-se não apenas com a especificação do sujeito que tinha direito ao ensino, mas também com a obrigação estatal na prestação dos serviços educacionais.

A nova Constituição criou uma seção específica destinada exclusivamente à educação, que estipula os seguintes princípios no artigo 206:

I – Igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;

II – Liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;

III – Pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino;

IV – Gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;

V – Valorização dos profissionais de ensino, garantindo plano de carreira para o magistério público;

VI – Gestão democrática do ensino público;

VII – Garantia de padrão de qualidade;

VIII – Piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública.

Como é possível notar, a Carta de 1988 garantiu um olhar diferenciado para a educação em relação às legislações predecessoras, preocupando-se não apenas com a oferta, mas com as condições desta oferta e sua qualidade. O artigo 208, por exemplo, reafirma o dever do estado em ofertar o ensino fundamental obrigatório e gratuito, inclusive para os indivíduos que não tiveram acesso a essa etapa de ensino na idade própria. Outro ponto trazido nesse artigo diz respeito à oferta de atendimento educacional especializado às pessoas com deficiência e ao ensino noturno regular, adequado às condições do educando — fatores que reiteram a preocupação com a ampliação do entendimento sobre quem são os sujeitos que têm direito à educação.

Há mais um ponto a ser destacado: o reconhecimento do Brasil como uma nação multilíngue e multicultural, o que permitiu o reconhecimento dos direitos das populações indígenas e a busca por uma educação diferenciada, que levasse em consideração as especificidades desses povos.

A lei n. 7.853 dispôs sobre a integração social das pessoas com deficiência.

Apesar de ter versado sobre diversos direitos básicos, no que tange à educação a lei estabeleceu: a educação especial como modalidade educativa; a inserção de escolas especiais (públicas e privadas) no sistema educacional; a oferta obrigatória da educação especial em estabelecimentos públicos de ensino; o acesso de alunos com deficiência aos benefícios conferidos aos demais educandos; e a matrícula compulsória de pessoas com deficiência em cursos regulares de instituições públicas e particulares de ensino – quando verificada a possibilidade de integração dessas pessoas.

O ECA (Estatuto da Criança e do Adolescente) trouxe para o centro das atenções as pessoas com idade até 17 anos, que passaram a ser vistas como sujeitos de direitos, e reforçou que o desenvolvimento integral de crianças e adolescentes dependia da integração do direito à educação a outros direitos sociais, como a vida, a saúde, a alimentação, o esporte, o lazer, a profissionalização, a cultura, a dignidade, o respeito mútuo, a liberdade e a convivência familiar e comunitária. Assim, o estatuto reforçou a importância da cooperação entre a educação e outras áreas.

A lei n. 10.098 estabeleceu normas gerais para a promoção da acessibilidade das pessoas com deficiência ou com mobilidade reduzida, mediante a supressão de barreiras e de obstáculos nas vias e espaços públicos, a reforma de edificações públicas e privadas e outros critérios básicos para a garantia de acesso ao transporte e a meios de comunicação. O texto promoveu mudanças na formação de profissionais intérpretes de escrita em braile e linguagem de sinais, que passaram a ser atores fundamentais para garantir a comunicação direta às pessoas com deficiência.

A lei n. 9.131 alterou os artigos 6, 7, 8 e 9 da Lei de Diretrizes e Bases, estabelecendo a existência do Conselho Nacional de Educação, suas atribuições e a composição de suas Câmaras de Educação Básica e Educação Superior.

A norma buscou assegurar a participação da sociedade no aperfeiçoamento da educação nacional, subsidiando a elaboração do Plano Nacional de Educação e seu posterior acompanhamento e execução. Coube ao CNE manifestar-se sobre questões que abrangiam mais de um nível ou modalidade de ensino, assessorar o Ministério da Educação no diagnóstico de problemas e na adoção de medidas de aperfeiçoamento das escolas, emitir pareceres sobre assuntos da área educacional, estabelecer intercâmbio com os sistemas de ensino dos estados e Distrito Federal e analisar questões relativas à aplicação da legislação educacional. Nesse sentido, o conselho representou um marco que deu à sociedade civil maior poder para zelar pela oferta e qualidade do ensino, assegurando a participação no aprimoramento da educação brasileira.

Três legislações trouxeram mudanças significativas para a educação.

A nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (lei n. 9.394) foi aprovada e adicionou os seguintes princípios ao funcionamento dos sistemas educacionais: respeito à liberdade e apreço à tolerância; valorização da experiência extraescolar; vinculação entre a educação escolar, o trabalho e as práticas sociais; e consideração com a diversidade étnico-racial. Essa legislação também garantiu aos povos indígenas o direito de estabelecer formas particulares de organização escolar e lhes assegurou autonomia em relação a proposição de conteúdo. O novo texto baseou-se no princípio do direito universal à educação, e, assim como observado em outras políticas, valorizava a gestão democrática e a descentralização operacional. Entre as alterações que ele trouxe para o sistema educacional, destaca-se a inclusão das creches e pré-escolas como etapas da educação básica, sendo sua oferta obrigatória e gratuita para crianças a partir dos 4 anos de idade.

A Emenda Constitucional 14 incluiu entre as responsabilidades da União o acompanhamento da aplicação de verbas exigidas de estados e Distrito Federal para manutenção e desenvolvimento do ensino. Também reiterou a necessidade de assegurar o ensino fundamental obrigatório e gratuito aos indivíduos que não tiveram oportunidade de acesso à escola na idade certa, com progressiva universalização do ensino médio gratuito. A emenda deixou claro, ainda, que caberia aos municípios a atuação prioritária no ensino fundamental e na educação infantil, ao passo que estados e Distrito Federal se concentrariam nos ensinos fundamental e médio, devendo as cidades e os estados definir formas de colaboração para assegurar a universalização do ensino obrigatório.

Por fim, a lei n. 9.424 dispôs sobre a criação do antigo Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério). O fundo foi criado com o objetivo de reunir recursos dos três níveis da administração pública (governo federal, estados e municípios) para promover o financiamento do ensino fundamental (primeira à oitava série), promovendo a redistribuição de recursos provenientes de impostos municipais e estaduais proporcionalmente ao número de matrículas em cada rede.

Foi aprovado o Plano Nacional de Educação (lei n. 10.172), com duração de dez anos, buscando conferir estabilidade às iniciativas governamentais na área da educação.

Os principais objetivos do PNE eram:

I – Elevação global do nível de escolaridade da população;

II – Melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis;

III – Redução das desigualdades sociais e regionais; e

IV – Democratização da gestão do ensino público, estabelecendo princípios para a participação dos profissionais da educação e comunidades escolares na elaboração do projeto político-pedagógico.

A partir do entendimento de que os recursos são limitados e que é preciso responder ao desafio de oferecer uma educação de qualidade semelhante à dos países desenvolvidos, o plano estabeleceu prioridades de atuação, entendendo que o avanço deveria se dar de forma continuada e progressiva.

A lei n. 10.436 dispôs sobre a Língua Brasileira de Sinais. Em diálogo com a lei n. 10.098/94, o texto trouxe em seu quarto parágrafo a exigência aos sistemas educacionais federais, estaduais, municipais e do Distrito Federal a inclusão do ensino de Libras nos cursos de formação de educação especial e magistério.

Com vistas a preencher uma lacuna deixada pela Lei de Diretrizes e Bases em sua versão promulgada em 1996, a lei n. 10.639, de 9 de janeiro, estabeleceu diretrizes para incluir no currículo oficial da rede de ensino a obrigatoriedade da temática da história e cultura afro-brasileira, resgatando os direitos educacionais das comunidades quilombolas e de toda a população de origem africana.

A lei n. 11.114 tornou obrigatório o início do ensino fundamental aos 6 anos de idade.

Em complementação à legislação de 2005, a lei n. 11.247 alterou a redação da Lei de Diretrizes e Bases, ampliando o ensino fundamental para nove anos, com matrícula obrigatória dos alunos a partir dos 6 anos de idade.

Nesse mesmo ano foi feita a Emenda Constitucional 53, a maior já feita na Constituição no que tange à questão educacional. Ao todo foram oito alterações em matérias como:

I – ampliação da exigência de cooperação técnica e financeira da União com estados em programas de educação infantil e ensino fundamental;

II – valorização dos profissionais da educação;

III – mudança na educação infantil para atendimento de crianças entre 0 e 5 anos;

IV – Acolhimento por parte da União do papel redistributivo e supletivo (ou seja, em complementaridade) da oferta educacional;

V – mudanças na forma de financiamento da educação, etc.

Em decorrência da emenda de 2006, a lei n. 11.494 criou o Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica) , em substituição ao Fundef.

Sua principal alteração em relação ao fundo anterior foi a expansão da destinação de recursos dos três entes da federação (governo federal, estados e municípios) para o desenvolvimento da educação infantil, ensino fundamental e ensino médio, ampliando o total de séries e alunos abrangidos. A distribuição de recursos permaneceu sendo feita com base no número de matrículas por rede de ensino, com vistas a reduzir as desigualdades de recursos entre elas.

A lei n. 11.645 complementou a lei n. 10.639 de 2003, determinando a inclusão no currículo oficial da rede de ensino a obrigatoriedade da temática da história e cultura afro-brasileira e também indígena.

A lei n. 11.738, em seguida, estabeleceu o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica. Ela também identificou quem são os profissionais que compõem o grupo de atenção das redes educacionais, a saber: aqueles que desempenham as atividades de docência ou de suporte pedagógico à docência — isto é, direção ou administração, planejamento, inspeção, supervisão, orientação e coordenação educacionais, exercidas no âmbito das unidades escolares de educação básica, em suas diversas etapas e modalidades.

A Emenda Constitucional 59 expandiu o proposto pela lei n. 11.247/2006, tornando o ensino obrigatório para todas as crianças e jovens com idade entre 4 e 17 anos.

Foi aprovado o Estatuto da Juventude (lei n. 12.852), que promoveu uma trajetória de inclusão, liberdade e participação das juventudes na sociedade. Em seus artigos 7 a 13 e também no artigo 18, o texto reforçou o compromisso com programas que garantam a democratização do acesso e da permanência dos jovens nas escolas em todas as modalidades e também o acesso ao ensino superior, fazendo respeitar as ações afirmativas de acordo com a legislação vigente.

O estatuto trouxe ainda uma forte preocupação com a educação inclusiva e com a diversidade, requerendo ações efetivas para enfrentar as desigualdades e discriminações étnico-raciais, de orientação sexual e de gênero. Além disso, estabeleceu a participação dos jovens nos processos de gestão democrática nas escolas e universidades.

No mesmo ano, a lei n. 12.796 adequou a Lei de Diretrizes e Bases à extensão da escolaridade obrigatória para a faixa dos 4 aos 17 anos (já prevista pela Emenda Constitucional 59), além de acrescentar o olhar para a diversidade étnico-racial e substituir o conceito de “educandos com necessidades especiais” por “educandos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação”.

Foi aprovada a lei n. 13.005 sobre o Plano Nacional de Educação, dando sequência ao processo iniciado em 2001, com a lei n. 10.172.

O novo PNE definiu 10 diretrizes e 20 metas que deverão guiar as ações educacionais brasileiras do período de 2014 a 2024. Entre as dez diretrizes apresentadas, destacam-se:

I – a erradicação do analfabetismo;

II – a universalização do atendimento escolar;

III – a superação das desigualdades educacionais, com ênfase na promoção da cidadania e na erradicação de todas as formas de discriminação;

IV – uma meta de aplicação dos recursos públicos com vistas a assegurar a expansão do ensino com qualidade e equidade;

V – a promoção dos princípios do respeito aos direitos humanos, à diversidade e à sustentabilidade socioambiental.

Levantamento realizado pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação divulgado em 2019 revelou que, das 20 metas, 16 estão estagnadas e quatro tiveram cumprimento parcial.

A lei n. 13.234 estabeleceu que o poder público deveria instituir um cadastro nacional de alunos com altas habilidades ou superdotação matriculados na educação básica e na educação superior, com o objetivo de fomentar a execução de políticas públicas destinadas ao desenvolvimento pleno das potencialidades desses alunos.

A lei n. 13.415 alterou a Lei de Diretrizes e Bases, estabelecendo carga mínima anual de 800 horas para o ensino fundamental e ensino médio, distribuídas em 200 dias letivos. O texto definiu que o aumento da carga horária se daria de forma gradativa, de forma que no prazo de cinco anos o ensino médio passasse a ser composto por 1.400 horas. Também instituiu, no âmbito do Ministério da Educação, a política de fomento às escolas de ensino médio em tempo integral.

A lei n. 13.716 alterou a LDB para assegurar atendimento educacional ao aluno da educação básica internado para tratamento de saúde em regime hospitalar ou domiciliar por tempo prolongado. Além disso, a lei n. 13.632 passou a dispor sobre a educação e aprendizagem ao longo da vida, assegurando que “a educação de jovens e adultos será destinada àqueles que não tiveram acesso ou continuidade de estudos nos ensinos fundamental e médio na idade própria e constituirá instrumento para a educação e a aprendizagem ao longo da vida”.

A lei n. 13.845 alterou a redação do Estatuto da Criança e do Adolescente a fim de garantir vagas no mesmo estabelecimento de ensino a irmãos que frequentem a mesma etapa ou ciclo de ensino da educação básica.

O Congresso Nacional passou a discutir a renovação do Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), ativo por determinação legal desde 2007 e com previsão para expirar em 31 de dezembro de 2020. Se as mudanças forem aprovadas, o fundo deve se tornar permanente.