Stephane Mahe

O direito à educação no Brasil

CPTE
Acesso ao ensino aparece na legislação nacional desde a primeira Constituição do país. História tem sido marcada por avanços graduais e retrocessos abruptos até os anos recentes

A questão do direito à educação no Brasil está presente nos marcos legais desde a formação do Estado nacional independente. As discussões sobre o tema foram permeadas ao longo dos anos por dois aspectos de grande importância: quem é o cidadão sujeito do direito e qual o papel do Estado para a garantia da oferta educacional.

Uma análise geral apenas sobre as principais legislações (Constituições e leis federais) já se mostra suficiente para revelar o quanto nossa história é marcada por avanços graduais e retrocessos abruptos decorrentes de mudanças na conjuntura política.

Por um lado, ainda que tenhamos críticas às formas de organização do sistema educacional atual, são notórios os avanços na forma de articulação dos entes federativos ao longo dos anos, com definição de responsabilidades e repasse de recursos para a real efetivação da oferta pública. Por outro, é evidente a necessidade de maior reconhecimento e garantia dos direitos de populações historicamente excluídas.

Uma rápida observação da linha do tempo do direito à educação no Brasil a partir de um recorte sobre legislações aprovadas, evidencia o quanto é necessário que conheçamos os avanços legais conquistados para que não retrocedamos em aspectos que organizam a oferta e garantia de um ensino público de qualidade (como as atuais discussões que envolvem o Fundeb e a composição do Conselho Nacional de Educação).

A Constituição de 1988 é um marco, isso é inegável. Mas a análise retrospectiva revela que temos muito ainda a fazer no que diz respeito aos termos da lei se quisermos de fato garantir o direito à educação numa perspectiva democrática e de equidade.

1824

A Constituição de 1824, primeira estabelecida após a Independência do Brasil, fazia referência à educação apenas em seu último parágrafo, ao estabelecer que “a instrução primária é gratuita a todos os cidadãos”. Apesar da norma estabelecida na Carta Magna, a operacionalização do ensino gratuito não ficou clara, e ao longo do Primeiro Império legislações tornaram a educação primária uma responsabilidade das províncias, o que desobrigou o Estado nacional a cuidar dessa oferta.

A falta de capacidade financeira e técnica das províncias impediu que a educação fosse suficientemente garantida. Soma-se a isso o fato de que eram considerados cidadãos brasileiros apenas aqueles nascidos no Brasil, libertos ainda que de pai estrangeiro, filhos de pai brasileiro, portugueses residentes no Brasil durante a proclamação da Independência e estrangeiros naturalizados que cumprissem os parâmetros legais exigidos. Desse modo, boa parte da população brasileira permaneceu excluída do acesso à educação.

1891

A Constituição de 1891, a segunda brasileira e primeira do regime republicano, tratou da educação apenas no artigo 72, parágrafo 6º, ao afirmar que “será leigo o ensino ministrado nos estabelecimentos públicos”. O artigo 35 incumbiu ao Congresso Nacional a tarefa de “criar instituições de ensino superior e secundário nos Estados”, mas, mais uma vez, não houve suporte para a organização de um sistema nacional, e com isso a educação permaneceu estagnada. A principal preocupação do texto, dado o contexto de fixação da República, era especificar a competência de legislação da União e dos estados. Pouco avançou em termos de oferta e menos ainda na questão do acesso à educação.

1934

A Constituição de 1934 foi a primeira a destinar um capítulo à educação e a proclamá-la como um direito de todos. Ela manteve a gratuidade do ensino primário, tornando-o obrigatório, e delimitou uma parte do orçamento da união, estados, municípios e distrito federal a ser obrigatoriamente alocada para a manutenção e o desenvolvimento dos sistemas educativos. Apresentou dispositivos que buscaram organizar a educação nacional, propondo a criação de um plano nacional de educação e a organização das redes de ensino nos estados. Foi a primeira vez que houve uma preocupação em operar um sistema nacional articulado.

1937

Com o advento do Estado Novo, a fase ditatorial da Era Vargas, a nova Constituição de 1937 apresentou mudanças que representaram um retrocesso em relação ao que estabelecia a Carta anterior. Apesar de manter o tópico referente à educação da Constituição de 1934, a nova legislação suprimiu trechos e relativizou a oferta educacional, impactando fortemente o acesso à escola. Entre os trechos alterados, destaca-se a questão da gratuidade, já que a nova redação do artigo 130 passou a afirmar que, apesar de o ensino primário ser obrigatório e gratuito, “a gratuidade, porém, não exclui o dever de solidariedade dos menos para com os mais necessitados; assim, por ocasião da matrícula, será exigida aos que não alegarem, ou notoriamente não puderem alegar escassez de recursos, uma contribuição módica e mensal para a caixa escolar”.

Outro ponto importante diz respeito ao reforço da centralização dos poderes da União, uma vez que a competência de determinar as diretrizes da educação no país ficou restrita ao governo central. Com isso, retrocedemos no que diz respeito à organização federativa da educação e dificultamos o acesso à escola.

1946

Com o fim do Estado Novo, a Constituição de 1946 retomou aspectos trazidos pela Carta de 1934, garantindo a existência dos sistemas estaduais de ensino. Sua preocupação foi ampliar as atribuições do governo federal sem que para isso houvesse sacrifício da iniciativa particular, dos estados e do Distrito Federal. O texto retomou questões como a vinculação orçamentária mínima da União, dos estados e municípios para a educação, além de ter dado ênfase à ideia de educação pública. O artigo 168 estabeleceu o ensino primário gratuito para todos e um ensino posterior ao primário gratuito apenas para aqueles que provassem falta ou insuficiência de recursos.

1961

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação (lei n. 4.024) teve como objetivo especificar as responsabilidades dos entes federativos em relação à oferta educacional, garantir a aplicação de orçamento da União e dos municípios com a educação, tornar obrigatória a matrícula nos quatro anos iniciais de ensino e regulamentar a base curricular do sistema educacional. A lei havia sido prevista pela Constituição de 1946, mas sua tramitação na Câmara dos Deputados e no Senado Federal durou 15 anos devido a divergências políticas (Montalvão, 2010) entre os grupos que participavam de sua formulação. Apesar das amplas discussões e disputas, a LDB deu preferência à manutenção e ao desenvolvimento do sistema público de ensino, ainda que previsse a cooperação com instituições privadas.

Seu conteúdo determinou a organização do ensino em três graus: o primeiro, constituído por escolas maternais, jardim de infância e ensino primário obrigatório de quatro anos; o grau médio, composto por quatro anos de ensino ginasial e três anos de ciclo colegial nas modalidades clássico (voltada às línguas e ciências humanas) e científico (voltada às ciências exatas); e o grau superior, que compreendia graduação, pós-graduação, especialização, aperfeiçoamento e extensão.

Apesar de o movimento negro ter estado presente nas discussões sobre o acesso à educação desde 1920 e de inúmeros intelectuais negros terem militado desde 1889 pelos direitos dessa população, apenas em 1961, com a LDB, uma legislação oficial fez referência ao preconceito racial nos sistemas de ensino, condenando “qualquer tratamento desigual por motivo de convicção filosófica, política ou religiosa, bem como a quaisquer preconceitos de classe ou de raça”.

1967

Com o início da ditadura militar, houve a promulgação de uma nova Carta Constitucional em janeiro de 1967. Mais uma vez, o principal alvo de alteração foi relativo à oferta de ensino público, com interesse do governo em substituí-la gradualmente por bolsas de estudo em instituições privadas.

1969

A Emenda Constitucional de 1969 (ou Constituição de 1969) foi editada pela junta provisória do regime militar e, diferentemente de outras emendas, alterou todo o texto constitucional, incorporando os chamados atos institucionais. Ela reiterou a competência da União de estabelecer e executar planos nacionais de educação e legislar sobre suas diretrizes e bases, além de ter estabelecido, em seu artigo 176, que a oferta de ensino “é livre à iniciativa particular, a qual merecerá o amparo técnico e financeiro dos Poderes Públicos, inclusive mediante bolsas de estudos”.

1971

A lei n. 5.692 de 1971, nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação, modificou a estrutura de ensino do país, unificando as antigas etapas primária e ginasial em um único curso de primeiro grau. Com isso, tornou-se obrigatória a matrícula escolar dos alunos com idades entre 7 e 14 anos, e a organização do sistema de ensino passou a ser composta por um primeiro grau com duração de oito anos e um segundo grau (equivalente ao atual ensino médio) de três anos.

Em decorrência do contexto da ditadura militar, o ensino era visto como uma condição para o desenvolvimento econômico. Por isso, as mudanças feitas na nova LDB tinham o objetivo de preparar os jovens para o mercado de trabalho, buscando eliminar as diferenças existentes entre os ramos (clássico e científico) do antigo ensino secundário. Além disso, outras duas mudanças importantes da lei foram: (1) a inclusão da educação moral e cívica, além do ensino religioso facultativo – uma forma de divulgar valores desejáveis ao regime; (2) a progressiva substituição do ensino do segundo grau gratuito por um sistema de bolsas com restituição – algo já indicado nas constituições de 1967 e 1969.

1983

A Emenda Constitucional 24 estabeleceu a obrigatoriedade da aplicação anual pela União de no mínimo 13% da renda resultante dos impostos para a manutenção e o desenvolvimento do ensino. Aos estados, Distrito Federal e municípios a exigência mínima passou a ser de 25%.

1988

Com o fim do período ditatorial, a nova Constituição emergiu em meio a uma ampla discussão sobre a necessidade de maior descentralização administrativa e garantia de direitos sociais. Por isso, a educação passou a ser enunciada como um direito de todos e dever do Estado. A nova redação constitucional preocupou-se não apenas com a especificação do sujeito que tinha direito ao ensino, mas também com a obrigação estatal na prestação dos serviços educacionais.

A nova Constituição criou uma seção específica destinada exclusivamente à educação, que estipula os seguintes princípios no artigo 206:

I – Igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;

II – Liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;

III – Pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino;

IV – Gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;

V – Valorização dos profissionais de ensino, garantindo plano de carreira para o magistério público;

VI – Gestão democrática do ensino público;

VII – Garantia de padrão de qualidade;

VIII – Piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública.

Como é possível notar, a Carta de 1988 garantiu um olhar diferenciado para a educação em relação às legislações predecessoras, preocupando-se não apenas com a oferta, mas com as condições desta oferta e sua qualidade. O artigo 208, por exemplo, reafirma o dever do estado em ofertar o ensino fundamental obrigatório e gratuito, inclusive para os indivíduos que não tiveram acesso a essa etapa de ensino na idade própria. Outro ponto trazido nesse artigo diz respeito à oferta de atendimento educacional especializado às pessoas com deficiência e ao ensino noturno regular, adequado às condições do educando — fatores que reiteram a preocupação com a ampliação do entendimento sobre quem são os sujeitos que têm direito à educação.

Há mais um ponto a ser destacado: o reconhecimento do Brasil como uma nação multilíngue e multicultural, o que permitiu o reconhecimento dos direitos das populações indígenas e a busca por uma educação diferenciada, que levasse em consideração as especificidades desses povos.

1989

A lei n. 7.853 dispôs sobre a integração social das pessoas com deficiência.

Apesar de ter versado sobre diversos direitos básicos, no que tange à educação a lei estabeleceu: a educação especial como modalidade educativa; a inserção de escolas especiais (públicas e privadas) no sistema educacional; a oferta obrigatória da educação especial em estabelecimentos públicos de ensino; o acesso de alunos com deficiência aos benefícios conferidos aos demais educandos; e a matrícula compulsória de pessoas com deficiência em cursos regulares de instituições públicas e particulares de ensino – quando verificada a possibilidade de integração dessas pessoas.

1990

O ECA (Estatuto da Criança e do Adolescente) trouxe para o centro das atenções as pessoas com idade até 17 anos, que passaram a ser vistas como sujeitos de direitos, e reforçou que o desenvolvimento integral de crianças e adolescentes dependia da integração do direito à educação a outros direitos sociais, como a vida, a saúde, a alimentação, o esporte, o lazer, a profissionalização, a cultura, a dignidade, o respeito mútuo, a liberdade e a convivência familiar e comunitária. Assim, o estatuto reforçou a importância da cooperação entre a educação e outras áreas.

1994

A lei n. 10.098 estabeleceu normas gerais para a promoção da acessibilidade das pessoas com deficiência ou com mobilidade reduzida, mediante a supressão de barreiras e de obstáculos nas vias e espaços públicos, a reforma de edificações públicas e privadas e outros critérios básicos para a garantia de acesso ao transporte e a meios de comunicação. O texto promoveu mudanças na formação de profissionais intérpretes de escrita em braile e linguagem de sinais, que passaram a ser atores fundamentais para garantir a comunicação direta às pessoas com deficiência.

1995

A lei n. 9.131 alterou os artigos 6, 7, 8 e 9 da Lei de Diretrizes e Bases, estabelecendo a existência do Conselho Nacional de Educação, suas atribuições e a composição de suas Câmaras de Educação Básica e Educação Superior.

A norma buscou assegurar a participação da sociedade no aperfeiçoamento da educação nacional, subsidiando a elaboração do Plano Nacional de Educação e seu posterior acompanhamento e execução. Coube ao CNE manifestar-se sobre questões que abrangiam mais de um nível ou modalidade de ensino, assessorar o Ministério da Educação no diagnóstico de problemas e na adoção de medidas de aperfeiçoamento das escolas, emitir pareceres sobre assuntos da área educacional, estabelecer intercâmbio com os sistemas de ensino dos estados e Distrito Federal e analisar questões relativas à aplicação da legislação educacional. Nesse sentido, o conselho representou um marco que deu à sociedade civil maior poder para zelar pela oferta e qualidade do ensino, assegurando a participação no aprimoramento da educação brasileira.

1996

Três legislações trouxeram mudanças significativas para a educação.

A nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (lei n. 9.394) foi aprovada e adicionou os seguintes princípios ao funcionamento dos sistemas educacionais: respeito à liberdade e apreço à tolerância; valorização da experiência extraescolar; vinculação entre a educação escolar, o trabalho e as práticas sociais; e consideração com a diversidade étnico-racial. Essa legislação também garantiu aos povos indígenas o direito de estabelecer formas particulares de organização escolar e lhes assegurou autonomia em relação a proposição de conteúdo. O novo texto baseou-se no princípio do direito universal à educação, e, assim como observado em outras políticas, valorizava a gestão democrática e a descentralização operacional. Entre as alterações que ele trouxe para o sistema educacional, destaca-se a inclusão das creches e pré-escolas como etapas da educação básica, sendo sua oferta obrigatória e gratuita para crianças a partir dos 4 anos de idade.

A Emenda Constitucional 14 incluiu entre as responsabilidades da União o acompanhamento da aplicação de verbas exigidas de estados e Distrito Federal para manutenção e desenvolvimento do ensino. Também reiterou a necessidade de assegurar o ensino fundamental obrigatório e gratuito aos indivíduos que não tiveram oportunidade de acesso à escola na idade certa, com progressiva universalização do ensino médio gratuito. A emenda deixou claro, ainda, que caberia aos municípios a atuação prioritária no ensino fundamental e na educação infantil, ao passo que estados e Distrito Federal se concentrariam nos ensinos fundamental e médio, devendo as cidades e os estados definir formas de colaboração para assegurar a universalização do ensino obrigatório.

Por fim, a lei n. 9.424 dispôs sobre a criação do antigo Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério). O fundo foi criado com o objetivo de reunir recursos dos três níveis da administração pública (governo federal, estados e municípios) para promover o financiamento do ensino fundamental (primeira à oitava série), promovendo a redistribuição de recursos provenientes de impostos municipais e estaduais proporcionalmente ao número de matrículas em cada rede.

2001

Foi aprovado o Plano Nacional de Educação (lei n. 10.172), com duração de dez anos, buscando conferir estabilidade às iniciativas governamentais na área da educação.

Os principais objetivos do PNE eram:

I – Elevação global do nível de escolaridade da população;

II – Melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis;

III – Redução das desigualdades sociais e regionais; e

IV – Democratização da gestão do ensino público, estabelecendo princípios para a participação dos profissionais da educação e comunidades escolares na elaboração do projeto político-pedagógico.

A partir do entendimento de que os recursos são limitados e que é preciso responder ao desafio de oferecer uma educação de qualidade semelhante à dos países desenvolvidos, o plano estabeleceu prioridades de atuação, entendendo que o avanço deveria se dar de forma continuada e progressiva.

2002

A lei n. 10.436 dispôs sobre a Língua Brasileira de Sinais. Em diálogo com a lei n. 10.098/94, o texto trouxe em seu quarto parágrafo a exigência aos sistemas educacionais federais, estaduais, municipais e do Distrito Federal a inclusão do ensino de Libras nos cursos de formação de educação especial e magistério.

2003

Com vistas a preencher uma lacuna deixada pela Lei de Diretrizes e Bases em sua versão promulgada em 1996, a lei n. 10.639, de 9 de janeiro, estabeleceu diretrizes para incluir no currículo oficial da rede de ensino a obrigatoriedade da temática da história e cultura afro-brasileira, resgatando os direitos educacionais das comunidades quilombolas e de toda a população de origem africana.

2005

A lei n. 11.114 tornou obrigatório o início do ensino fundamental aos 6 anos de idade.

2006

Em complementação à legislação de 2005, a lei n. 11.247 alterou a redação da Lei de Diretrizes e Bases, ampliando o ensino fundamental para nove anos, com matrícula obrigatória dos alunos a partir dos 6 anos de idade.

Nesse mesmo ano foi feita a Emenda Constitucional 53, a maior já feita na Constituição no que tange à questão educacional. Ao todo foram oito alterações em matérias como:

I – ampliação da exigência de cooperação técnica e financeira da União com estados em programas de educação infantil e ensino fundamental;

II – valorização dos profissionais da educação;

III – mudança na educação infantil para atendimento de crianças entre 0 e 5 anos;

IV – Acolhimento por parte da União do papel redistributivo e supletivo (ou seja, em complementaridade) da oferta educacional;

V – mudanças na forma de financiamento da educação, etc.

2007

Em decorrência da emenda de 2006, a lei n. 11.494 criou o Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica) , em substituição ao Fundef.

Sua principal alteração em relação ao fundo anterior foi a expansão da destinação de recursos dos três entes da federação (governo federal, estados e municípios) para o desenvolvimento da educação infantil, ensino fundamental e ensino médio, ampliando o total de séries e alunos abrangidos. A distribuição de recursos permaneceu sendo feita com base no número de matrículas por rede de ensino, com vistas a reduzir as desigualdades de recursos entre elas.

2008

A lei n. 11.645 complementou a lei n. 10.639 de 2003, determinando a inclusão no currículo oficial da rede de ensino a obrigatoriedade da temática da história e cultura afro-brasileira e também indígena.

A lei n. 11.738, em seguida, estabeleceu o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica. Ela também identificou quem são os profissionais que compõem o grupo de atenção das redes educacionais, a saber: aqueles que desempenham as atividades de docência ou de suporte pedagógico à docência — isto é, direção ou administração, planejamento, inspeção, supervisão, orientação e coordenação educacionais, exercidas no âmbito das unidades escolares de educação básica, em suas diversas etapas e modalidades.

2009

A Emenda Constitucional 59 expandiu o proposto pela lei n. 11.247/2006, tornando o ensino obrigatório para todas as crianças e jovens com idade entre 4 e 17 anos.

2013

Foi aprovado o Estatuto da Juventude (lei n. 12.852), que promoveu uma trajetória de inclusão, liberdade e participação das juventudes na sociedade. Em seus artigos 7 a 13 e também no artigo 18, o texto reforçou o compromisso com programas que garantam a democratização do acesso e da permanência dos jovens nas escolas em todas as modalidades e também o acesso ao ensino superior, fazendo respeitar as ações afirmativas de acordo com a legislação vigente.

O estatuto trouxe ainda uma forte preocupação com a educação inclusiva e com a diversidade, requerendo ações efetivas para enfrentar as desigualdades e discriminações étnico-raciais, de orientação sexual e de gênero. Além disso, estabeleceu a participação dos jovens nos processos de gestão democrática nas escolas e universidades.

No mesmo ano, a lei n. 12.796 adequou a Lei de Diretrizes e Bases à extensão da escolaridade obrigatória para a faixa dos 4 aos 17 anos (já prevista pela Emenda Constitucional 59), além de acrescentar o olhar para a diversidade étnico-racial e substituir o conceito de “educandos com necessidades especiais” por “educandos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação”.

2014

Foi aprovada a lei n. 13.005 sobre o Plano Nacional de Educação, dando sequência ao processo iniciado em 2001, com a lei n. 10.172.

O novo PNE definiu 10 diretrizes e 20 metas que deverão guiar as ações educacionais brasileiras do período de 2014 a 2024. Entre as dez diretrizes apresentadas, destacam-se:

I – a erradicação do analfabetismo;

II – a universalização do atendimento escolar;

III – a superação das desigualdades educacionais, com ênfase na promoção da cidadania e na erradicação de todas as formas de discriminação;

IV – uma meta de aplicação dos recursos públicos com vistas a assegurar a expansão do ensino com qualidade e equidade;

V – a promoção dos princípios do respeito aos direitos humanos, à diversidade e à sustentabilidade socioambiental.

Levantamento realizado pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação divulgado em 2019 revelou que, das 20 metas, 16 estão estagnadas e quatro tiveram cumprimento parcial.

2015

A lei n. 13.234 estabeleceu que o poder público deveria instituir um cadastro nacional de alunos com altas habilidades ou superdotação matriculados na educação básica e na educação superior, com o objetivo de fomentar a execução de políticas públicas destinadas ao desenvolvimento pleno das potencialidades desses alunos.

2017

A lei n. 13.415 alterou a Lei de Diretrizes e Bases, estabelecendo carga mínima anual de 800 horas para o ensino fundamental e ensino médio, distribuídas em 200 dias letivos. O texto definiu que o aumento da carga horária se daria de forma gradativa, de forma que no prazo de cinco anos o ensino médio passasse a ser composto por 1.400 horas. Também instituiu, no âmbito do Ministério da Educação, a política de fomento às escolas de ensino médio em tempo integral.

2018

A lei n. 13.716 alterou a LDB para assegurar atendimento educacional ao aluno da educação básica internado para tratamento de saúde em regime hospitalar ou domiciliar por tempo prolongado. Além disso, a lei n. 13.632 passou a dispor sobre a educação e aprendizagem ao longo da vida, assegurando que “a educação de jovens e adultos será destinada àqueles que não tiveram acesso ou continuidade de estudos nos ensinos fundamental e médio na idade própria e constituirá instrumento para a educação e a aprendizagem ao longo da vida”.

2019

A lei n. 13.845 alterou a redação do Estatuto da Criança e do Adolescente a fim de garantir vagas no mesmo estabelecimento de ensino a irmãos que frequentem a mesma etapa ou ciclo de ensino da educação básica.

2020

O Congresso Nacional passou a discutir a renovação do Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), ativo por determinação legal desde 2007 e com previsão para expirar em 31 de dezembro de 2020. Se as mudanças forem aprovadas, o fundo deve se tornar permanente.

Bibliografia

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