Conselhos gestores de políticas

A participação popular no setor público é central para a gestão democrática. Entenda sua institucionalização no Brasil e pontos recentes de inflexão da sua história

A transição democrática no Brasil tornou-se notável no contexto latino-americano por selar o processo com uma Assembleia Constituinte. A Constituição de 1988 consagrou uma ampla repactuação política e social e definiu as diretrizes institucionais macro que orientaram o país durante quase 30 anos. O princípio da participação social figura como parte dessas diretrizes de uma forma distintiva. A participação cidadã em eleições livres e justas é garantida pelas constituições de regimes democráticos e, a esse respeito, o Brasil não é exceção.

Entretanto, o princípio da participação social remete a outro âmbito, a saber, a democratização do Estado no exercício de suas funções de provisão de políticas públicas. Sua regulação e posterior implementação deram lugar à institucionalização de uma estrutura numerosa e capilar de conselhos gestores de políticas públicas sem paralelo em outros países. Hoje, a ampliação da inclusão política e social dos anos da pós-transição parece ter encerrado um ciclo e acusa processo heterogêneos de retração.

1986

8ª Conferência Nacional de Saúde

Historicamente, o setor de saúde organizou conferências nacionais com participação de profissionais da área para examinar problemas relevantes e definir orientações gerais da política. Nesse ano, ocorreu a primeira Conferência Nacional de Saúde com participação de usuários, a qual ficou conhecida por definir os princípios do SUS (Sistema Único de Saúde) — inclusive seu caráter participativo — e orientar o trabalho dos deputados constituintes. Posteriormente, a regulação do princípio da participação social adotou o conselho como formato institucional para viabilizar sua implementação nas políticas públicas.

1988

Promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil

A Constituição definiu a “participação da comunidade” como diretriz das ações e serviços públicos de saúde, a “participação da população” como diretriz das ações governamentais na área de assistência social, a “gestão democrática” do ensino público e admitiu a “participação de entidades não governamentais” na promoção de programas de assistência e saúde da criança e do adolescente.

1990

Criação do CNS (Conselho Nacional de Saúde) e primeiro salto de expansão

A área de saúde conta com conselhos nacionais desde os anos 1930. Na sua forma atual, como expressão dos princípios do SUS consagrados na Constituição, o CNS foi declarado como parte básica da estrutura do Ministério de Saúde e teve sua composição definida pelo decreto n. 99.438 desse ano. A lei n. 8.080/1990 assegurou a participação da comunidade como um princípio do SUS e atribuiu aos conselhos a faculdade de fiscalizar os recursos financeiros do setor. Por fim, o CNS foi regulamentado pela lei n. 8.142/1990, que dispôs sobre a participação e, sobretudo, condicionou as transferências de recursos setoriais à existência de conselhos. Esse condicionamento foi eficiente e causou o primeiro salto na expansão de conselhos de saúde nos municípios do país. O CNS e a estrutura federativa de conselhos estaduais e municipais de saúde serviram de modelo para outras áreas de políticas.

Sanção do ECA (Estatuto da Criança e do Adolescente)

Ao estabelecer disposições para a proteção integral da criança e do adolescente, a lei n. 8.069/1990, mais conhecida como ECA, determinou como diretrizes a municipalização do atendimento e a criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente.

1991

Criação do Conanda (Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente) e primeiro salto de expansão

Em observância às disposições estabelecidas no ECA, a lei n. 8.242/1991 criou o Conanda e instituiu um fundo para o conselho. O Conanda, junto com suas versões estaduais e municipais, passou a integrar o elenco de conselhos mais ativos e difundidos no país. O acesso a recursos do fundo operou como mecanismo eficiente, impulsando o primeiro salto na expansão dos conselhos da criança e do adolescente nos municípios do país (ver gráfico).

Gráficos mostram expansão dos conselhos da criança e do adolescente no país. Houve um salto na expansão desses conselhos a partir de 1991. Em 1997, 530 conselhos foram criados, por exemplo. Em 2009, 89,9% dos municípios tinham um conselho desse tipo.

1993

Sanção da Loas (Lei Orgânica da Assistência Social), criação e salto na expansão dos conselhos do setor

A Loas, lei n. 8.742/1993, organizou a área no Suas (Sistema Único de Assistência Social) e assegurou a participação da população no sistema “por meio de organizações representativas”. Ademais, instituiu e definiu como instâncias deliberativas do Suas o Conselho Nacional de Assistência Social e os respectivos conselhos estaduais e municipais, especificando suas atribuições e estabelecendo medidas de fomento. A Loas reconheceu as organizações sem fins lucrativos como parte do Suas e condicionou a celebração de convênios para a prestação de serviços à inscrição dessas organizações nos conselhos municipais de assistência social. Essa disposição levou ao maior salto registrado em 30 anos na expansão de conselhos de determinado setor (ver gráfico).

Gráficos mostram expansão dos conselhos municipais de assistência social no país. Houve um salto na expansão desses conselhos a partir de 1993. Em 1997, 1.212 conselhos foram criados. Em 2009, 99,4% dos municípios tinham um conselho desse tipo.

1995

Criação do CNE (Conselho Nacional de Educação)

O setor de educação conta com um conselho nacional desde os anos 1910 e com conselhos de nível estadual e municipal desde os anos 1960 e 1970, respectivamente. Na sua forma atual, o CNE foi instituído como parte da pasta de Educação pela lei n. 9.131/1995.

1996

NOB 96 (Norma Operacional Básica) do SUS e segundo salto de expansão

Várias portarias foram introduzidas nos anos 1990 na modalidade de NOBs buscando implementar e ajustar mecanismos capazes de orientar os municípios a aderirem ao SUS. A NOB 96 introduziu a Programação Pactuada e Integrada, fortalecendo o papel dos conselhos, e mudou as formas de adesão para a gestão do SUS. A mudança gerou uma corrida dos municípios para a adesão sob as condições anteriores, marcando um segundo salto na expansão dos conselhos de saúde nos municípios (ver gráfico).

Gráficos mostram expansão dos conselhos municipais de saúde no país. Houve um salto na expansão desses conselhos a partir de 1990. Em 1991, 1.267 conselhos foram criados. Em 2009, 95,9% dos municípios tinham um conselho desse tipo.

Sanção da gestão democrática na educação

A lei n. 9.394, sancionada nesse ano, definiu a gestão democrática como diretriz do sistema educacional e estabeleceu os conselhos como parte da estrutura educacional. A lei coincidiu com o primeiro salto na expansão dos conselhos de educação nos municípios do país (ver gráfico).

Gráficos mostram expansão dos conselhos municipais de educação no país. Houve um salto na expansão desses conselhos a partir de 1996. Em 1997, 1.207 conselhos foram criados. Em 2009, 78,4% dos municípios tinham um conselho desse tipo.

2012

Emenda ao Artigo 216 da Constituição

A emenda definiu que o Sistema Nacional de Cultura opera em regime de colaboração de caráter participativo e determinou a “participação e controle social” como um dos princípios que o regem.

2014

Instituição e suspensão da PNP (Política Nacional de Participação) e do SNPS (Sistema Nacional de Participação Social)

Mediante o decreto n. 8.243, no último ano de seu primeiro mandato, a presidente Dilma Rousseff instituiu a PNPS (Política Nacional de Participação Social) e o SNPS (Sistema Nacional de Participação Social) com o propósito de integrar, articular e perenizar as diferentes instâncias de participação social na administração pública criadas após a Constituição de 1988 (conselhos, conferências, audiências, ouvidorias, fóruns, comissões, etc.). O decreto foi sustado pela Câmara dos Deputados logo após o início do segundo mandato de Rousseff. A suspensão do decreto marcou o fim do ciclo de expansão e consolidação das instituições participativas.

2017

Destituição de funções do ConCidades (Conselho Nacional das Cidades)

Mediante o decreto n. 9.076, o presidente Michel Temer destituiu o ConCidades da atribuição de convocar a conferência nacional do setor. O decreto marcou a inflexão do governo federal em relação às políticas participativas, agora com interesse em sua desinstitucionalização.

2019

Extinção dos colegiados da administração pública federal

No primeiro ano de seu mandato, o presidente Jair Bolsonaro extinguiu, mediante o decreto n. 9.759, todos os órgãos colegiados da administração pública federal (conselhos, comitês, comissões, grupos de trabalho, etc.) criados por decretos ou atos administrativos, ou que, tendo sido criados por lei, não tivessem nela atribuições previstas. A extinção de colegiados (denominação propositadamente ampla) sintetizou a política do governo federal para as instâncias participativas criadas desde a Constituição de 1988.

Liminar do STF (Supremo Tribunal Federal)

Julgando a Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo PT (Partido dos Trabalhadores) contra o decreto de extinção dos colegiados da administração pública federal, o STF concedeu liminar parcial que limitou seu alcance, sem julgar o mérito da matéria. A decisão provisória do STF marcou a inviabilidade da política do governo federal de desinstitucionalização em conjunto dos conselhos e outras instâncias participativas e levou o Executivo a reorientar suas medidas, passando a empregar mecanismos de mudança institucional mais sutis, como alterações na composição, atribuições e inscrição institucional dos conselhos.

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