As regras orçamentárias no Brasil

A primeira lei orçamentária brasileira foi elaborada em 1827, sob a Constituição de 1824, quase 20 anos após a vinda de D. João 6º para o Rio de Janeiro e a criação do Tesouro Público no Brasil, em 1808. Apesar de a lei ter previsto receitas e fixado despesas, a precária estrutura de arrecadação do Estado brasileiro na época dificultou sua implementação. Por isso, o primeiro orçamento brasileiro efetivamente só foi publicado em dezembro de 1830, para o exercício de 1831. A responsabilidade de produzir o projeto foi do Executivo.

A Constituição de 1891 redistribuiu competências – atribuindo ao Legislativo a responsabilidade de elaborar o orçamento, apoiado pelo Executivo – e criou o Tribunal de Contas. Em 1922, o Congresso editou o Código de Contabilidade da União, que estabeleceu os procedimentos administrativos e o calendário de elaboração das leis orçamentárias. É importante destacar que essa Constituição estabeleceu as bases da República em termos orçamentários. Na prática, essas regras foram aplicadas somente ao governo federal, pois não havia propostas de organização ou padronização orçamentária para estados e municípios. Isso só viria a ocorrer em meados do século 20.

O governo de Getúlio Vargas (1930-1945) ficou conhecido por um intenso esforço de centralização e criação de estruturas administrativas para o planejamento e o controle dos serviços públicos. Com a Constituição de 1934, a responsabilidade pela elaboração do orçamento passou para o Executivo, e sua aprovação permaneceu com o Legislativo, apoiado pelo Tribunal de Contas. Já em 1937, uma nova Constituição transferiu toda a competência da elaboração do projeto de orçamento para o Dasp (Departamento Administrativo do Serviço Público).

A Constituição de 1946 redividiu a responsabilidade de elaboração do orçamento entre os Poderes: o Executivo ficou responsável por sua proposta e o Legislativo, por sua apreciação e aprovação. O texto também criou alguns dos princípios orçamentários vigentes até hoje, como os da unidade e da universalidade.

Em 1956, a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos da Presidência da República começou a trabalhar na padronização dos orçamentos no Brasil, fortemente influenciada pelos modelos de orçamento moderno desenvolvidos nos Estados Unidos e disseminados em vários países pela ONU (Organização das Nações Unidas) e pela Cepal (Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe), no caso do Brasil e de outros países da América Latina. Entre os destaques das novas propostas de organização orçamentária estava a classificação das receitas e despesas em correntes e de capital, de modo que fosse possível destacar os investimentos e a organização dos gastos dos entes por funções, associados a objetivos de governo. A divisão de receitas e despesas correntes e de capital é uma das principais características do chamado orçamento moderno.

Nesse período, a participação do Legislativo no orçamento recebeu maior importância em comparação com a Era Vargas. As emendas legislativas ao orçamento, contudo, não exigiam a compensação de novas despesas com o cancelamento de outras, o que depois gerou a demanda por maior controle dessa participação. Toda a discussão sobre orçamento na Comissão de Estudos durou quase 10 anos, influenciada por modelos externos e disputas internas. Ela resultou na elaboração da lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, retificada pouco depois, já no regime militar (1964-1985), que teve início ao final de março.

A lei n. 4.320 trouxe boa parte das regras vigentes ainda hoje, como a classificação econômica e funcional das despesas, o processamento financeiro e contábil de receitas e despesas, entre outras. Em 1974, a partir da portaria 9, houve uma mudança organizativa e o governo federal criou a classificação funcional-programática, associando o modelo orçamentário brasileiro ao chamado “orçamento-programa”.

Em pouco tempo, esse regramento passou a ser implementado em todos os entes, em um processo inédito de padronização orçamentária, no qual os programas e subprogramas orçamentários, para estados e municípios, foram todos definidos com base no nível federal. Por um lado, esse processo possibilitou um avanço em termos de controle e contabilidade nacional, mas, por outro, criou uma dissociação entre o planejamento orçamentário e o território.

Em relação ao compartilhamento de poder, o regime militar restringiu muito a atuação do Legislativo. Com a lei n. 4.320, havia a exigência de compensação para a suplementação (aumento) de gastos em determinadas dotações, limites temporais para a execução de gastos e punições para quem violasse as regras, mas, sob a ditadura, a Constituição de 1967 chegou a proibir emendas orçamentárias pelo Congresso, que passou a simplesmente aprovar o projeto do Executivo. Além disso, durante o regime militar, passou a ser comum o uso do orçamento monetário – totalmente controlado pelo Executivo, na boca do caixa — em paralelo ao orçamento fiscal aprovado pelo Legislativo, o que enfraqueceu a imagem do orçamento como instituição válida e confiável.

Em 1988, a nova Constituição democrática reescreveu o capítulo orçamentário com alguns objetivos: reinstaurar os princípios da unidade e universalidade, o reequilíbrio entre Poderes e o processo de planejamento associado à orçamentação.

A partir de então, os municípios passaram a ter autonomia orçamentária, e as três esferas passam a ser obrigadas a implementar a tríade orçamentária: PPA (Plano Plurianual de Ações), LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e LOA (Lei Orçamentária Anual). Os três instrumentos deveriam ser harmônicos e coordenados. Sua proposta ficou a cargo do Executivo, com apreciação, votação e monitoramento do Legislativo, que novamente foi empoderado e voltou a poder propor emendas ao orçamento, com novas regras de controle.

O processo teve como objetivo a consolidação e a indução da metodologia de planejamento e execução orçamentária no país. Houve também espaço para incorporar a população no planejamento do uso de recursos, como foi no caso do orçamento participativo de Porto Alegre (RS) em 1989. O modelo foi replicado depois em diversos municípios e no exterior.

Na última década do século 20, as medidas de controle da hiperinflação e de reforma administrativa reforçaram muito os esforços de uniformização da classificação de receitas e despesas em todos os cantos do país, bem como a adoção do orçamento-programa como principal técnica de planejamento do orçamento público brasileiro.

Mas o modelo utilizado até meados da década recebia críticas por seu engessamento às classificações federais de programas — isto é, pela obrigatoriedade de estados e municípios usarem as mesmas identificações de programas do governo federal, desconsiderando particularidades locais e regionais - e seu distanciamento do controle social. Internacionalmente, houve grande debate em torno da chamada Nova Gestão Pública e sobre a necessidade de os governos apresentarem entregas concretas de bens e serviços associados ao orçamento. Por isso, em 1999, o governo federal propôs uma importante alteração orçamentária, revogando a portaria 9 de 1974 e criando a portaria 42, que reorganizou as funções de governo, deixando cada estado e município livre para criar seus programas associados ao planejamento local, conforme os problemas e as necessidades de cada território.

Nesse modelo, os programas, criados por um planejamento situacional, passaram a ser destacados no PPA para um período de quatro anos, com entregas de bens e serviços controlados por indicadores. Eles também passaram a ser anualmente priorizados pela LDO e executados pela LOA, em um modelo que foi chamado de orçamento por resultados.

Em paralelo aos ajustes da estrutura de resultados orçamentários, o governo federal organizou medidas de controle de despesas (em especial, as de pessoal e o endividamento). A partir de uma série de leis, regras e portarias anteriores, criou-se uma proposta de medida de responsabilidade fiscal. Ela foi consolidada com a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (lei complementar n. 101), que assentou no governo as técnicas de planejamento e orçamento existentes hoje.

Com o passar dos anos, a partir das regras criadas com a lei n. 4.320 de 1964, a Constituição de 1988 e a Lei de Responsabilidade Fiscal, os governos estaduais e municipais conseguiram avançar rumo à universalização de políticas como saúde e educação básica, principalmente em função do crescimento econômico da década de 2000 e de rigorosas políticas de indução pelo governo federal, que incluem medidas de implementação do SUS (Sistema Único de Saúde) e do Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação).

No início dos anos 2000, novas portarias orçamentárias e novas regras de contabilidade pública aumentaram a transparência dos orçamentos das três esferas, garantindo maior controle de fontes de recursos e das transferências federais. Com as normas, criaram-se diferentes relatórios de controle de receitas e despesas.

No final da década, diferentes municípios e estados passam a adotar planos e programas de metas associados a seus orçamentos. Com isso, buscavam avançar no controle de resultados, para além do já realizado no PPA. Esse processo deu origem a PECs (propostas de emendas à Constituição) no Congresso Nacional para adoção de programas de metas em todo o território nacional – mas isso ainda não se concretizou.

Em 2011, seguindo os avanços no sistema de controle orçamentário, o governo federal aprovou a Lei de Acesso à Informação (lei n. 12.527), que trouxe importantes consequências para o processo orçamentário. A lei promoveu a gradativa disponibilização de dados abertos de todos os orçamentos públicos brasileiros na internet.

Entretanto, as crises econômicas e políticas que eclodiram na primeira metade da década de 2010 escancararam o conflito distributivo nunca resolvido desde a Constituição de 1988. O texto propôs um Estado de bem-estar social sem, com isso, criar a estrutura tributária necessária e adequada para tanto nas três esferas, concentrando muito poder arrecadatório no nível federal. Com isso, a partir de 2013, o final do ciclo de crescimento econômico dos anos 2000, combinado com o aumento inercial de despesas e com novas e crescentes demandas da população, levou a um grande desajuste de despesas e fez crescer a pressão por maior controle das contas públicas.

No cenário político, em 2015, em uma grande mudança de equilíbrio nas relações entre Executivo e Legislativo, o Congresso Nacional aprovou a impositividade de emendas parlamentares no âmbito do orçamento federal, algo inédito na história do orçamento público brasileiro.

Em 2016, motivado pela pressão ainda maior sobre as contas públicas, o governo federal adotou um ajuste concentrado no lado das despesas, postergando uma necessária reforma tributária e promovendo a aprovação do teto de gastos (emenda constitucional 95), que limitou o aumento de despesas ao crescimento do gasto total à taxa anual de inflação durante 20 anos. Com isso, para acomodar o aumento de gastos obrigatórios, os governos passaram a ter que reduzir aqueles não obrigatórios (que, nem por isso, deixam de ser relacionados a serviços essenciais, como o transporte coletivo ou a limpeza urbana). Isso se torna mais grave em casos como o da pandemia do novo coronavírus em 2020, quando os governos se veem sujeitos, ainda, a uma severa queda de arrecadação que coloca em risco a manutenção de políticas públicas, num cenário em que não podem se endividar.

Nessa conjuntura instável, associada a problemas estruturais, é possível que tenhamos em breve novas modificações nas regras orçamentárias brasileiras. A ver.