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<p>O orçamento público no Brasil tem origem nas primeiras normas de planejamento da metrópole colonial e do Império, mas sua história acabou atrelada à da própria República.</p>
<p>Com a institucionalização do Estado brasileiro e a complexificação de suas regras de funcionamento, hoje a formulação do orçamento público no país envolve técnicas mais modernas, que buscam estimular a participação e o controle social no planejamento e na execução dos gastos públicos. Por outro lado, o orçamento está envolto em uma série de disputas cada vez mais acirradas, considerando iniciativas para a limitação de gastos no período mais recente.</p>
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CEM-Cepid/FAPESP

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Linha do tempo

Orçamento público

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<p>A primeira lei orçamentária brasileira foi elaborada em 1827, sob a Constituição de 1824, quase 20 anos após a vinda de D. João 6º para o Rio de Janeiro e a criação do Tesouro Público no Brasil, em 1808. Apesar de a lei ter previsto receitas e fixado despesas, a precária estrutura de arrecadação do Estado brasileiro na época dificultou sua implementação. Por isso, o primeiro orçamento brasileiro efetivamente só foi publicado em dezembro de 1830, para o exercício de 1831. A responsabilidade de produzir o projeto foi do Executivo.</p>
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<p>A Constituição de 1891 redistribuiu competências – atribuindo ao Legislativo a responsabilidade de elaborar o orçamento, apoiado pelo Executivo – e criou o Tribunal de Contas. Em 1922, o Congresso editou o Código de Contabilidade da União, que estabeleceu os procedimentos administrativos e o calendário de elaboração das leis orçamentárias. É importante destacar que essa Constituição estabeleceu as bases da República em termos orçamentários. Na prática, essas regras foram aplicadas somente ao governo federal, pois não havia propostas de organização ou padronização orçamentária para estados e municípios. Isso só viria a ocorrer em meados do século 20.</p>
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<p>O governo de Getúlio Vargas (1930-1945) ficou conhecido por um intenso esforço de centralização e criação de estruturas administrativas para o planejamento e o controle dos serviços públicos. Com a Constituição de 1934, a responsabilidade pela elaboração do orçamento passou para o Executivo, e sua aprovação permaneceu com o Legislativo, apoiado pelo Tribunal de Contas. Já em 1937, uma nova Constituição transferiu toda a competência da elaboração do projeto de orçamento para o Dasp (Departamento Administrativo do Serviço Público).</p>
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<p>A Constituição de 1946 redividiu a responsabilidade de elaboração do orçamento entre os Poderes: o Executivo ficou responsável por sua proposta e o Legislativo, por sua apreciação e aprovação. O texto também criou alguns dos princípios orçamentários vigentes até hoje, como os da <a href="https://pp.nexojornal.com.br/glossario/Or%C3%A7amento-p%C3%BAblico">unidade e da universalidade</a> .</p>
<p>Em 1956, a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos da Presidência da República começou a trabalhar na padronização dos orçamentos no Brasil, fortemente influenciada pelos modelos de orçamento moderno desenvolvidos nos Estados Unidos e disseminados em vários países pela ONU (Organização das Nações Unidas) e pela Cepal (Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe), no caso do Brasil e de outros países da América Latina. Entre os destaques das novas propostas de organização orçamentária estava a classificação das receitas e despesas em correntes e de capital, de modo que fosse possível destacar os investimentos e a organização dos gastos dos entes por funções, associados a objetivos de governo. A divisão de receitas e despesas correntes e de capital é uma das principais características do chamado orçamento moderno.</p>
<p>Nesse período, a participação do Legislativo no orçamento recebeu maior importância em comparação com a Era Vargas. As <a href="https://pp.nexojornal.com.br/glossario/Or%C3%A7amento-p%C3%BAblico">emendas legislativas</a> ao orçamento, contudo, não exigiam a compensação de novas despesas com o cancelamento de outras, o que depois gerou a demanda por maior controle dessa participação. Toda a discussão sobre orçamento na Comissão de Estudos durou quase 10 anos, influenciada por modelos externos e disputas internas. Ela resultou na elaboração da <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm">lei n. 4.320</a> , de 17 de março de 1964, retificada pouco depois, já no regime militar (1964-1985), que teve início ao final de março.</p>
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<div class="legado">
<p>A lei n. 4.320 trouxe boa parte das regras vigentes ainda hoje, como a classificação econômica e funcional das despesas, o processamento financeiro e contábil de receitas e despesas, entre outras. Em 1974, a partir da portaria 9, houve uma mudança organizativa e o governo federal criou a classificação funcional-programática, associando o modelo orçamentário brasileiro ao chamado “ <a href="https://pp.nexojornal.com.br/glossario/Or%C3%A7amento-p%C3%BAblico">orçamento-programa</a> ”.</p>
<p>Em pouco tempo, esse regramento passou a ser implementado em todos os entes, em um processo inédito de padronização orçamentária, no qual os programas e subprogramas orçamentários, para estados e municípios, foram todos definidos com base no nível federal. Por um lado, esse processo possibilitou um avanço em termos de controle e contabilidade nacional, mas, por outro, <a href="https://repositorio.enap.gov.br/handle/1/663"> criou uma dissociação</a> entre o planejamento orçamentário e o território.</p>
<p>Em relação ao compartilhamento de poder, o regime militar restringiu muito a atuação do Legislativo. Com a lei n. 4.320, havia a exigência de compensação para a suplementação (aumento) de gastos em determinadas dotações, limites temporais para a execução de gastos e punições para quem violasse as regras, mas, sob a ditadura, a Constituição de 1967 chegou a proibir emendas orçamentárias pelo Congresso, que passou a simplesmente aprovar o projeto do Executivo. Além disso, durante o regime militar, passou a ser comum o uso do orçamento monetário – totalmente controlado pelo Executivo, na boca do caixa — em paralelo ao orçamento fiscal aprovado pelo Legislativo, o que enfraqueceu a imagem do orçamento como instituição válida e confiável.</p>
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<p>Em 1988, a nova <a href="https://www.nexojornal.com.br/explicado/2018/09/21/Constitui%C3%A7%C3%A3o-cidad%C3%A3-30-anos-direitos-amarras-e-desafios">Constituição democrática</a> reescreveu o capítulo orçamentário com alguns objetivos: reinstaurar os princípios da unidade e universalidade, o reequilíbrio entre Poderes e o processo de planejamento associado à orçamentação.</p>
<p>A partir de então, os municípios passaram a ter autonomia orçamentária, e as três esferas passam a ser obrigadas a implementar a <a href="https://pp.nexojornal.com.br/glossario/Or%C3%A7amento-p%C3%BAblico">tríade orçamentária</a> : PPA (Plano Plurianual de Ações), LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e LOA (Lei Orçamentária Anual). Os três instrumentos deveriam ser harmônicos e coordenados. Sua proposta ficou a cargo do Executivo, com apreciação, votação e monitoramento do Legislativo, que novamente foi empoderado e voltou a poder propor emendas ao orçamento, com novas regras de controle.</p>
<p>O processo teve como objetivo a consolidação e a indução da metodologia de planejamento e execução orçamentária no país. Houve também espaço para incorporar a população no planejamento do uso de recursos, como foi no caso do orçamento participativo de Porto Alegre (RS) em 1989. O modelo foi replicado depois em diversos municípios e no exterior.</p>
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<div class="legado">
<p>Na última década do século 20, as medidas de controle da hiperinflação e de <a href="http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/article/view/6289">reforma administrativa</a> reforçaram muito os esforços de uniformização da classificação de receitas e despesas em todos os cantos do país, bem como a adoção do orçamento-programa como principal técnica de planejamento do orçamento público brasileiro.</p>
<p>Mas o modelo utilizado até meados da década recebia críticas por seu engessamento às classificações federais de programas — isto é, pela obrigatoriedade de estados e municípios usarem as mesmas identificações de programas do governo federal, desconsiderando particularidades locais e regionais &#8211; e seu distanciamento do controle social. Internacionalmente, houve grande debate em torno da chamada Nova Gestão Pública e sobre a necessidade de os governos apresentarem entregas concretas de bens e serviços associados ao orçamento. Por isso, em 1999, o governo federal propôs uma importante alteração orçamentária, revogando a portaria 9 de 1974 e criando a portaria 42, que reorganizou as funções de governo, deixando cada estado e município livre para criar seus programas associados ao planejamento local, conforme os problemas e as necessidades de cada território.</p>
<p>Nesse modelo, os programas, criados por um planejamento situacional, passaram a ser destacados no PPA para um período de quatro anos, com entregas de bens e serviços controlados por indicadores. Eles também passaram a ser anualmente priorizados pela LDO e executados pela LOA, em um modelo que foi chamado de orçamento por resultados.</p>
<p>Em paralelo aos ajustes da estrutura de resultados orçamentários, o governo federal organizou medidas de controle de despesas (em especial, as de pessoal e o endividamento). A partir de uma série de leis, regras e portarias anteriores, criou-se uma proposta de medida de responsabilidade fiscal. Ela foi consolidada com a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal ( <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm">lei complementar n. 101</a> ), que assentou no governo as técnicas de planejamento e orçamento existentes hoje.</p>
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<div class="legado">
<p>Com o passar dos anos, a partir das regras criadas com a lei n. 4.320 de 1964, a Constituição de 1988 e a Lei de Responsabilidade Fiscal, os governos estaduais e municipais conseguiram avançar rumo à universalização de políticas como saúde e educação básica, principalmente em função do crescimento econômico da década de 2000 e de rigorosas políticas de indução pelo governo federal, que incluem medidas de implementação do SUS (Sistema Único de Saúde) e do Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação).</p>
<p>No início dos anos 2000, novas portarias orçamentárias e novas regras de contabilidade pública aumentaram a transparência dos orçamentos das três esferas, garantindo maior controle de fontes de recursos e das transferências federais. Com as normas, criaram-se diferentes relatórios de controle de receitas e despesas.</p>
<p>No final da década, diferentes municípios e estados passam a adotar planos e programas de metas associados a seus orçamentos. Com isso, buscavam avançar no controle de resultados, para além do já realizado no PPA. Esse processo deu origem a PECs (propostas de emendas à Constituição) no Congresso Nacional para adoção de programas de metas em todo o território nacional – mas isso ainda não se concretizou.</p>
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<div class="legado">
<p>Em 2011, seguindo os avanços no sistema de controle orçamentário, o governo federal aprovou a <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm" target="_self" rel="Follow">Lei de Acesso à Informação</a> <a href="https://www.nexojornal.com.br/servico/2016/04/12/Saiba-como-pedir-dados-de-%C3%B3rg%C3%A3os-do-governo" target="_self" rel="Follow">(lei n. 12.527)</a> , que trouxe importantes consequências para o processo orçamentário. A lei promoveu a gradativa disponibilização de dados abertos de todos os orçamentos públicos brasileiros na internet.</p>
<p>Entretanto, as crises econômicas e políticas que eclodiram na primeira metade da década de 2010 escancararam o conflito distributivo nunca resolvido desde a Constituição de 1988. O texto propôs um Estado de bem-estar social sem, com isso, <a href="https://pp.nexojornal.com.br/opiniao/2020/Novo-Fundeb-riscos-da-depend%C3%AAncia-do-ICMS-para-o-avan%C3%A7o-no-financiamento-da-educa%C3%A7%C3%A3o" target="_self" rel="Follow">criar a estrutura tributária necessária</a> e adequada para tanto nas três esferas, concentrando muito poder arrecadatório no nível federal. Com isso, a partir de 2013, o final do ciclo de crescimento econômico dos anos 2000, combinado com o aumento inercial de despesas e com novas e crescentes <a href="https://www.nexojornal.com.br/academico/2019/11/27/Uma-genealogia-das-manifesta%C3%A7%C3%B5es-de-junho-de-2013-no-Brasil" target="_self" rel="Follow">demandas da população</a> , levou a um <a href="https://www.eco.unicamp.br/images/arquivos/artigos/3629/TD338.pdf" target="_self" rel="Follow">grande desajuste de despesas</a> e fez crescer a pressão por maior controle das contas públicas.</p>
<p>No cenário político, em 2015, em uma grande mudança de equilíbrio nas relações entre Executivo e Legislativo, o Congresso Nacional <a href="https://www.camara.leg.br/noticias/452860-promulgada-emenda-constitucional-do-orcamento-impositivo/" target="_self" rel="Follow">aprovou a impositividade de emendas</a> parlamentares no âmbito do orçamento federal, algo inédito na história do orçamento público brasileiro.</p>
<p>Em 2016, motivado pela pressão ainda maior sobre as contas públicas, o governo federal adotou um ajuste concentrado no lado das despesas, postergando uma necessária reforma tributária e promovendo a aprovação do <a href="https://www.nexojornal.com.br/expresso/2019/09/07/Por-que-o-teto-de-gastos-voltou-ao-centro-do-debate" target="_self" rel="Follow">teto de gastos</a> <a href="https://www2.camara.leg.br/legin/fed/emecon/2016/emendaconstitucional-95-15-dezembro-2016-784029-publicacaooriginal-151558-pl.html" target="_self" rel="Follow">(emenda constitucional 95)</a> , que limitou o aumento de despesas ao crescimento do gasto total à taxa anual de inflação durante 20 anos. Com isso, para acomodar o aumento de gastos obrigatórios, os governos passaram a ter que reduzir aqueles não obrigatórios (que, nem por isso, deixam de ser relacionados a serviços essenciais, como o transporte coletivo ou a limpeza urbana). <a href="https://www.nexojornal.com.br/expresso/2020/08/17/O-manifesto-pelo-teto-de-gastos.-E-o-debate-em-torno-da-regra-fiscal" target="_self" rel="Follow">Isso se torna mais grave</a> em casos como o da <a href="https://www.nexojornal.com.br/index/2020/03/13/A-pandemia-do-coronav%C3%ADrus-no-Brasil-e-no-mundo" target="_self" rel="Follow">pandemia do novo</a> coronavírus em 2020, quando os governos se veem sujeitos, ainda, a uma severa queda de arrecadação que coloca em risco a manutenção de políticas públicas, num cenário em que não podem se endividar.</p>
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<div class="legado">
<p>A conjuntura pandêmica trouxe mudanças importantes ao processo orçamentário, especialmente em âmbito federal, mas também com desdobramentos aos governos subnacionais.</p>
<p>A primeira mudança diz respeito à aprovação do chamado “Orçamento de Guerra”, que separa os gastos com a pandemia do orçamento geral da União. Esse expediente, que foi instituído pela <a href="https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2020/05/07/congresso-promulga-emenda-que-institui-orcamento-de-guerra">Emenda à Constituição Federal n. 106, em maio de 2020</a> , foi utilizado para permitir o enfrentamento das consequências da pandemia que levaram a perda de receitas e aumento de despesas, em especial com políticas públicas de saúde e assistência social, que envolveram a aquisição de insumos hospitalares e a criação de novos auxílios financeiros à população. O Orçamento de Guerra permitiu ao governo federal aumentar o endividamento, repassar mais recursos à população e aos entes federados, ficar fora do teto de gastos criado em 2016 e utilizar recursos captados por meio de títulos da dívida pública para pagar por despesas de custeio (auxílios), o que é proibido pela “ <a href="https://www.congressonacional.leg.br/legislacao-e-publicacoes/glossario-orcamentario/-/orcamentario/termo/regra_de_ouro">regra de ouro</a> ”.</p>
<p>Em 2021, a <a href="https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/12/16/promulgada-a-emenda-constitucional-114">Emenda Constitucional n. 114</a> promoveu uma alteração na forma de cálculo de <a href="https://www.cnj.jus.br/programas-e-acoes/precatorios/">precatórios</a> , que são valores devidos pela União ou pelos estados e municípios após condenação judicial em ações relacionadas a salários, aposentadorias, pensões, desapropriações, tributos ou outros temas. Ao permitir a troca do índice deflator utilizado para atualização monetária desses gastos, essa Emenda deu ao governo mais uma folga no teto de gastos criado em 2016, abrindo espaço para novas despesas em 2022.</p>
<p>Com o Orçamento de Guerra, a nova regra de precatórios e as exceções ao teto de gastos em 2020 e 2021, praticamente não houve cumprimento da regra do teto desde 2019.</p>
<p>O ano de 2021 também foi marcado pela aprovação de um volume importante de despesas relacionadas às Emendas do Relator-Geral do Orçamento Federal, as chamadas RP91. Com as emendas RP9, o parlamentar que desempenhe o papel de relator-geral do orçamento passou a ter grande discricionariedade na definição alocativa de recursos do orçamento federal, com a vantagem poder barganhar recursos desse volume com os demais parlamentares sem, contudo, identificar os parlamentares contemplados ou detalhar a destinação dos recursos. Esse processo vem sendo chamado de “orçamento secreto” e representou uma mudança fundamental na relação entre os Poderes Executivo e Legislativo, em que o primeiro transfere ao último grande poder de discricionariedade orçamentária, já comprimida pelo teto de gastos criado em 2016. Ganha destaque a <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Portaria/PRT/Portaria-6145-21-me.htm">Portaria Interministerial n. 6.145</a> , que fortalece os instrumentos de aplicação das despesas inseridas no orçamento como RP9, reduzindo ainda mais a margem de discricionariedade do Executivo no que diz respeito à execução dessas emendas. Para se ter uma ideia da relevância desse montante, em 2021, a somas das emendas individuais e de bancada foi de aproximadamente R$ 15 bilhões, enquanto as emendas do relator-geral totalizaram <a href="https://olb.org.br/panorama-das-emendas-orcamentarias-no-governo-bolsonaro/">R$ 17 bilhões</a> , totalizando R$ 32 bilhões. Por outro lado, o montante de investimentos do Executivo correspondia a apenas R$ 25 bilhões, o que demonstra a ampliada relevância do Poder Legislativo na definição das despesas orçamentárias.</p>
<p>Em âmbito subnacional, a década de 2020 também começou marcada pela utilização de decretos de emergência e calamidade pública por praticamente todos os estados, durante a pandemia de Covid-19. Na esteira da <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/L14065.htm">lei federal n. 14.065/2020</a> e da <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp173.htm">lei complementar n. 173/2020</a> , estados e municípios tiveram a possibilidade de realizar contratações em diferentes setores de políticas públicas, sem a obrigatoriedade de cumprir os ritos previstos na <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm">lei de licitações</a> . Essa medida, que está prevista na Lei Complementar nº 4.320/1964, costumava ser utilizada muito pontualmente em desastres naturais e por pouco tempo. Porém, já se verificam decretos que vigoram por mais de 30 meses desde 2020.</p>
<p>Talvez como uma das consequências da pandemia, entes subnacionais tiveram dificuldade para adaptar as políticas de manutenção e desenvolvimento da educação básica ao contexto macroeconômico incerto e à necessidade de prover ensino em conjunto com medidas de distanciamento social. Atendendo à pressão desses entes, o Congresso Nacional promulgou a <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc119.htm">Emenda Constitucional n. 119/2022</a> , que liberou estados, Distrito Federal, municípios e seus agentes públicos de responsabilização pelo não cumprimento do percentual mínimo de aplicação de recursos em educação em 2020 e 2021, permitindo que eles compensem o valor não aplicado até o exercício de 2023. No caso dos estados e do Distrito Federal, isso implica que o não cumprimento do mínimo constitucional por um governador poderá até ser feito no mandato seguinte, seu ou de eventual sucessor.</p>
<p>E, em julho de 2022, a poucos meses das eleições gerais, o governo federal articulou a aprovação da <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc123.htm">Emenda Constitucional n. 123/2022</a> , conhecida como “ <a href="https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2022/07/14/congresso-promulga-emendas-do-estado-de-emergencia-e-do-piso-salarial-da-enfermagem">emenda dos auxílios</a> ” que estabeleceu regime fiscal diferenciado para biocombustíveis e, até o final do exercício de 2022, reconheceu estado de emergência decorrente da alta do preço dos combustíveis fósseis, expandiu o Programa Auxílio Brasil (R$ 26 bilhões até dezembro de 2022) e instituiu auxílios financeiros à população para compra de gás de cozinha (R$ 1 bilhão), outro para caminhoneiros autônomos e taxistas (R$ 7,4 bilhões) e outro para entes federativos financiarem a gratuidade dos serviços de transporte público coletivo urbano para idosos (R$ 2,5 bilhões), além de criar um aporte para estados e Distrito Federal promoverem desoneração fiscal do etanol hidratado, com vistas à redução do preço de venda dos combustíveis (R$ 3,8 bilhões). Destaca-se que essas medidas entram no orçamento como <a href="https://pp.nexojornal.com.br/glossario/Or%C3%A7amento-p%C3%BAblico">créditos extraordinários</a> , não são consideradas para o cálculo das metas de resultado primário (mais uma vez, furando o teto de gastos criado em 2016) e não precisam cumprir diversas disposições constitucionais que tratam de responsabilidade fiscal, como necessidade de compensação do aumento de gasto e da renúncia de receitas. O resultado esperado é o aumento da pressão orçamentária da União e dos estados e Distrito Federal até o final do ano, agravando o cenário de rigidez já colocado, além de despertar <a href="https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=490657&amp;ori=1">questionamentos judiciais</a> sobre a criação de auxílios em período eleitoral.</p>
<p>A partir de 2023, a conjuntura política e econômica ainda é instável, e não deixa de estar associada a problemas estruturais pouco enfrentados durante a última década. Com isso, é razoável esperar que surjam novas mudanças nas regras orçamentárias brasileiras. Isso se aplica ao âmbito nacional, com o debate sobre os sucessivos furos do teto de gastos em vista do aumento de gastos do governo frente à necessidade de políticas de assistência social, mas também ao âmbito subnacional, em que ganham tração as discussões sobre a adoção de emendas impositivas estaduais e municipais.</p>
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