AGÊNCIA SENADO

A história do Bolsa Família

Criado em 2003, na gestão Lula, programa segue ativo, mas fila de espera aumenta

Estamos acostumados a assistir a programas e políticas surgirem e desaparecerem ao sabor de conjunturas políticas, e a lamentar a suposta descontinuidade permanente que caracterizaria a administração pública brasileira. Entretanto, temos exemplos de políticas duradouras, que perduram ao longo do tempo e sobrevivem ao ciclo da alternância política, mesmo que com diferentes nomes e rótulos.

No caso do Bolsa Família, temos um programa que surgiu em 2003, na gestão Lula (2003-2010), a partir da reorganização de programas de transferência de renda que foram criados na gestão Fernando Henrique Cardoso (1994-2002). Se, de fato, temos um novo patamar de transferência de renda com o Bolsa Família – em termos de desenho, cobertura, focalização e desenvolvimento de estratégias de coordenação e articulação intersetorial (Ipea, 2007; Soares e Sátyro, 2009) –, alguns instrumentos basilares para seu bom funcionamento, como o Cadastro Único de Programas Sociais, surgiram anteriormente, em 2001. Nesse sentido, observamos linhas de continuidade e descontinuidade entre gestões, e enquanto algumas inflexões são derivadas de ajustes administrativos, outras representam reorientações políticas em termos do lugar que esse programa deve ocupar na agenda de proteção social brasileira, conforme argumentado em ensaio no Nexo.

2001

Criação do Bolsa Escola

(Fernando Henrique Cardoso)

Trata-se do primeiro programa nacional de transferência de renda condicionada vinculado à educação. Pensado dentro da lógica da universalização da educação fundamental, fornecia bolsas para crianças de 7 a 14 anos a partir de critérios de renda familiar.

Criação do Cadastro Único

(Fernando Henrique Cardoso)

Considerado um grande “censo” da população de baixa renda no Brasil, foi um instrumento basilar para garantir a focalização e a cobertura do Bolsa Família. Inúmeros aprimoramentos técnicos e administrativos foram realizados a partir das gestões posteriores para garantir a robustez dessa base, que serve como cadastro para diferentes programas sociais, não somente o Bolsa Família (tais como Minha Casa Minha Vida, Tarifa Social de Energia, e muitos outros).

2003

Criação do Bolsa Família

(Luiz Inácio Lula da Silva)

Este programa de transferência de renda condicionada surge a partir da agregação de quatro programas previamente existentes (Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação e Auxílio Gás). Transformou-se em lei em 2004 (lei n. 10.836/2004).

2004

Criação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

(Luiz Inácio Lula da Silva)

A criação do MDS (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome) foi essencial para a estruturação institucional do Bolsa Família (no bojo da Senarc, Secretaria Nacional de Renda de Cidadania) e sua articulação com as áreas de assistência social (sob a responsabilidade da SNAS, Secretaria Nacional de Assistência Social) e inclusão produtiva, além da área de monitoramento e avaliação (a cargo da Sagi, Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação).

2006

Monitoramento das condicionalidades de saúde e educação

(Luiz Inácio Lula da Silva)

Após pressões na mídia e recomendações do Banco Mundial, começam a ser verificadas, de fato, as condicionalidades de saúde e educação previstas desde o desenho do programa. Reforçam-se relações federativas e sistemas de informação (como o Sicon, Sistema de Condicionalidades) para que esse acompanhamento seja realizado no nível municipal e informado ao governo federal.

Criação do IGD-M (Índice de Gestão Descentralizada) em âmbito municipal

(Luiz Inácio Lula da Silva)

Trata-se de um mecanismo de indução federativa das ações municipais, ao balizar o repasse de recursos federais ao cumprimento de metas de cadastramento e de acompanhamento de condicionalidades. Representa, também, atendimento de demanda dos gestores municipais, que antes arcavam praticamente sozinhos com os custos do cadastramento.

2009

Criação do Protocolo de Gestão Integrada de Serviços, Benefícios e Transferências de Renda no Âmbito do Suas (resolução CIT n. 7)

(Luiz Inácio Lula da Silva)

O documento dá respaldo ao processo de integração do Bolsa Família no bojo do Suas (Sistema Único de Assistência Social), uma vez que define que beneficiários de programas como o Bolsa Família e o BPC (Benefício de Prestação Continuada) devem ser priorizados nos equipamentos públicos da assistência. Como argumentado por diversos autores (Bichir, 2011; Licio, 2012; Colin, Pereira, Gonelli, 2013; Jaccoud et al, 2017), essa aproximação entre o Bolsa Família – que surge fora do campo da assistência social – e o Suas gerou efeitos de retroalimentação positiva para os dois lados.

Revisão Cadastral (instrução operacional n. 28 da Senarc, vinculada ao MDS)

(Luiz Inácio Lula da Silva)

Seguindo recomendações do Banco Mundial, a Senarc passa a definir procedimentos para que gestores municipais atualizem, a cada dois anos, as informações declaradas no Cadastro Único. Desse modo, aprimoram-se os instrumentos que garantem a boa focalização e cobertura do programa.

2010

Desenvolvimento da versão 7 do Cadastro Único

(Luiz Inácio Lula da Silva)

Esta primeira versão online do cadastro ampliou o reconhecimento dos públicos vulneráveis prioritários para cadastramento, como crianças submetidas a trabalho infantil, população em situação de rua, povos e comunidades tradicionais (como comunidades indígenas, populações ribeirinhas e quilombolas).

2011

Criação do Plano Brasil Sem Miséria

(Dilma Rousseff)

Este plano intersetorial e interministerial procurou articular as ações do Bolsa Família com outros eixos de integração social (transferência de renda, garantia de acesso a serviços públicos e inclusão produtiva), colocando a discussão da integralidade da proteção social na agenda federal. O plano amplia, ainda, a chamada “busca ativa”, ou seja, as iniciativas públicas de localização e inclusão de famílias com perfil para inserção no Cadastro Único.

Criação do retorno garantido ao Bolsa Família (instrução operacional n. 48 da Senarc, vinculada ao MDS)

(Dilma Rousseff)

Esta instrução passou a permitir que beneficiários do Bolsa Família que se desligam do programa por declaração voluntária de renda superior aos cortes definidos possam eventualmente retornar sem ir para o final da fila. Nesse sentido, a gestão do programa passa a reconhecer, administrativamente, aquilo que estudos como Soares (2009) já vinham demonstrando sobre a volatilidade da renda das famílias mais pobres e a importância de uma rede de proteção para esses momentos.

2012

Nova portaria de controle de condicionalidades (portaria n. 251 da Senarc)

(Dilma Rousseff)

Como reação às diversas críticas sobre o caráter “punitivo” do acompanhamento de condicionalidades, esta portaria definiu que nenhuma família terá o benefício cancelado por descumprimento de condicionalidades sem que antes haja acompanhamento socioassistencial, visando a identificar os motivos que provocaram o descumprimento.

Criação de benefício para superação da extrema pobreza na primeira infância (lei n. 12.722/2012)

(Dilma Rousseff)

É criado um benefício para que famílias pobres com crianças de 0 a 6 anos incompletos, beneficiárias do Bolsa Família, tenham uma complementação de renda para superação da situação de extrema pobreza. O benefício é posteriormente estendido para todas as famílias extremamente pobres.

2016

Novo regime fiscal no âmbito do Orçamento fiscal e da Seguridade Social da União (emenda constitucional 95)

(Michel Temer)

Popularmente conhecida como emenda constitucional do “teto de gastos”, impôs restrições à consolidação da seguridade social no Brasil, afetando a tendência de alta no orçamento do Bolsa Família e da assistência social como um todo.

2018

Nova portaria sobre a política de monitoramento do MDS (portaria n. 2.527/2018)

(Michel Temer)

Em linha com declarações públicas sobre a importância de maior acompanhamento, fiscalização e transparência nos dados que balizam as escolhas de política pública no âmbito do MDS, define-se uma estratégia de monitoramento. Note-se que desde a criação do MDS, em 2004, a Sagi coordena iniciativas de avaliação de todos os programas, incluindo o Bolsa Família, com relativo equilíbrio entre as áreas de monitoramento e avaliação de políticas públicas.

2019

Criação do 13º do Bolsa Família (medida provisória 898)

(Jair Bolsonaro)

Cria-se uma parcela adicional do benefício relativo ao mês de dezembro, incluso na lei de criação do programa (lei n. 10.836/2004). Entretanto, o 13º benefício não consta na previsão orçamentária para 2020.

Bibliografia

Bichir, Renata. Novas agendas, novos desafios: reflexões sobre as relações entre transferência de renda e assistência social no Brasil. Novos Estudos CEBRAP, v.104, p.111 - 136, 2016.

IPEA. Políticas sociais – acompanhamento e análise. Brasília, Edição especial, 2007.

Licio, Elaine Cristina. Para além da recentralização: os caminhos da coordenação federativa do Programa Bolsa Família (2003-2010). 2012. Tese (Doutorado em Política Social), Universidade de Brasília, Brasília, 2012.

Paiva, Luis Henrique; Falcão, Tiago; Bartholo, Letícia. “Do Bolsa Família ao Brasil Sem Miséria: um resumo do percurso brasileiro recente na busca da superação da pobreza extrema”. In: Campello, Tereza; Neri, Marcelo Côrtes (Org.). Programa Bolsa Família: uma década de inclusão e cidadania. Brasília: Ipea, 2013b.

SOARES, S. e SÁTYRO, N. O Programa Bolsa Família: desenho institucional, impactos e possibilidades futuras. IPEA, Texto para Discussão, 2009, nº 1424.

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