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<p>A política de saneamento básico no Brasil é hoje entendida como um conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais que englobam o abastecimento de água potável, o esgotamento sanitário, a limpeza urbana, o manejo de resíduos sólidos e a drenagem e manejo das águas pluviais urbanas.</p>
<p>Nem sempre foi assim, mas é fato que, ao longo dos anos, o abastecimento de água tem sido o foco prioritário das ações e investimentos dos poderes públicos em nível nacional e subnacional. Aqui, apresentamos um percurso centrado na prestação dos serviços de água e esgoto, que ainda hoje guardam números importantes de deficit de cobertura em todas as regiões do país.</p>
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CEM-Cepid/FAPESP

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Linha do tempo

Políticas urbanas

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<p>Os serviços de saneamento básico praticamente inexistiram de forma planejada na maior parte dos aglomerados urbanos brasileiros até fins do século 19. De modo geral, as soluções de abastecimento de água e coleta de esgotos e dejetos aconteciam, até esse período, de forma individualizada, embora as iniciativas mais antigas de construção de chafarizes, canais e diques remetam ao século 17.</p>
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<p>Ao longo do século 19, por conta do aumento das epidemias e da disseminação das doutrinas higienista, miasmática e mais tarde, sanitarista – ligadas à ideia do controle de doenças, da insalubridade e dos hábitos de vida da população, sobretudo a mais pobre –, governos e agentes privados passaram a construir diversas intervenções para sanear as cidades. Essas medidas coletivizaram soluções antes individuais, constituindo e expandindo as redes de infraestrutura de saneamento.</p>
<p>De modo associado, o país criou uma legislação de restrições e modulações relativas aos modos de morar da população, com códigos de posturas e códigos sanitários que visavam a banir moradias consideradas insalubres, como era o caso dos cortiços e estalagens. A mudança resultou em violentas ações de despejo e remoções. Essas iniciativas expressaram e, simultaneamente, reforçaram importantes deslocamentos nas percepções sociais sobre o papel do Estado e sobre a legitimidade de suas intervenções sobre as sociedades.</p>
<p>Uma parte expressiva dos primeiros serviços de saneamento estiveram associados a concessões a empresas estrangeiras, como a inglesa Companhia City, que operou os serviços de esgotos no Rio de Janeiro entre o Segundo Reinado e as primeiras décadas do século 20<span class="ppNotes pp__note">1</span> . Essa tendência foi até mais forte em outros setores da infraestrutura urbana, como a iluminação pública a gás, impulsionada por uma empresa belga no Rio de Janeiro, ou a geração e distribuição de energia no Rio de Janeiro e em São Paulo, onde imperou a canadense Light. Nos transportes públicos em São Paulo, novamente houve participação da Light.</p>
<p>Na maior parte dos serviços de água, empresas privadas nacionais tiveram forte protagonismo, como é o caso da Companhia Cantareira em São Paulo. Houve também atuação de órgãos públicos da administração direta, que gradativamente encamparam os serviços privados a partir das primeiras décadas do século 20. O período se caracterizou pela fragilidade da comunidade profissional, das empresas e da indústria brasileiras, em grande parte formadas como subsidiárias a esses provedores privados estrangeiros.</p>
<p>A cobertura dos serviços de saneamento até o início dos anos 1930 girou em torno dos 10% a 15%, restrita às áreas centrais das cidades maiores.</p>
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<p>O crescimento urbano pressionou e impulsionou a expansão das infraestruturas em geral e também as de saneamento. Estados e municípios criaram repartições e inspetorias por todo o país. A encampação dos serviços e obras passou a ser dirigida pelos poderes públicos, que investiram recursos de seus orçamentos a fundo perdido, o que elevou os índices de abastecimento de água a cerca de 40% nas principais cidades brasileiras.</p>
<p>As questões do financiamento e da cobrança pelos serviços de saneamento foram centrais para sua expansão e se conectaram fortemente com a trajetória dos tributos no Brasil. Até o final do século 19, cidades como o Rio de Janeiro embutiam na tributação de propriedade urbana – a chamada décima urbana – uma parcela específica para a prestação dos serviços urbanos. A parcela era responsável pela remuneração das concessões privadas, e os serviços não cobravam tarifa diretamente do usuário. A transição para essa cobrança na década de 1930 transformou não apenas o financiamento do setor, como as possibilidades de expansão de sua cobertura. Ainda inexistiam iniciativas, planos ou regulação nacionais para o tratamento do tema.</p>
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<p>O governo federal lançou o primeiro Plano Nacional de Financiamento para Abastecimento de Água, marco de um período de modernização das obras de engenharia, de racionalidade administrativa e de gestão empresarial dos serviços. O plano estimulou a municipalização do saneamento e a disseminação dos departamentos e serviços municipais de água e esgoto, no modelo de autarquias ou de empresas de economia mista.</p>
<p>Implementou-se nesse momento o conceito de sustentação tarifária para incremento dos recursos destinados ao setor. Apesar de o governo ter criado um plano nacional, não houve investimentos federais em saneamento nessa época, o que manteve grandes diferenças regionais e locais de cobertura e baixa padronização dos serviços. A lógica financeira do retorno do investimento passou a ser predominante no setor. No final dos anos 1950, aconteceram os primeiros empréstimos internacionais, viabilizados pelo mecanismo da sustentação tarifária.</p>
<p>A média nacional do abastecimento de água elevou-se a aproximadamente 50% da população. Os serviços de limpeza urbana e drenagem permaneceram sem nenhuma proposta de regulação federal.</p>
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<p>O regime militar criou o FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço), que passou a constituir-se como a principal fonte de financiamento do setor de saneamento no país.Ele permanece assim até os dias de hoje. O FGTS, naquele momento, era administrado pelo BNH (Banco Nacional de Habitação), que operava tanto um Sistema de Financiamento Habitacional quanto um do Saneamento.</p>
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<p>O governo federal lançou o Planasa (Plano Nacional de Saneamento), que centralizou a política do setor, propondo a criação das companhias estaduais de saneamento, como, por exemplo, a Sabesp (a companhia do estado de SP, criada em 1973), às quais os municípios para receber os investimentos federais, teriam que delegar a prestação dos serviços de água e esgotos. A adesão das cidades ao plano chegou a 75% naquele momento, embora diversos serviços municipais tenham seguido operando.</p>
<p>O Planasa apostou em um aumento da cobertura dos serviços de abastecimento de água e coleta de esgotos em um curto espaço de tempo, com a implementação de uma política tarifária que visasse à economia de escala, autossustentada e alegadamente mais viável do ponto de vista financeiro. Embora com grandes desigualdades, ineficiência, corrupção e tendência ao gigantismo das intervenções, o sistema contribuiu para a massificação dos serviços, assim como para o desenvolvimento de comunidades de políticas de saneamento locais.</p>
<p>Em termos de cobertura, enquanto o abastecimento de água alcançou aproximadamente 90% da população até meados dos anos 1980, quando todo os sistema criado no período militar declinou, o esgotamento sanitário não chegou a 50% no mesmo período. Os demais serviços, notadamente limpeza urbana e drenagem, permaneceram fora do sistema nacional até 2007.</p>
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<p>O Banco Nacional de Habitação foi extinto, e a gestão do sistema financeiro passou para a Caixa Econômica Federal. A mudança deixou o setor de saneamento com crescente subfinanciamento e ausência de planejamento federal.</p>
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<p>Com o fim da ditadura militar, em 1985, houve forte desarticulação institucional e administrativa em diversos setores de política. Por outro lado, houve uma aposta e uma tendência à municipalização das políticas públicas, reforçadas pela promulgação da <a href="https://www.nexojornal.com.br/explicado/2018/09/21/Constitui%C3%A7%C3%A3o-cidad%C3%A3-30-anos-direitos-amarras-e-desafios">Constituição Federal</a> de 1988. No caso do saneamento, no entanto, mesmo após a nova Carta, permaneceu o modelo de centralização decisória e gestão dos serviços no âmbito dos estados, com intenso insulamento nas companhias estaduais.</p>
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<p>O Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço extinguiu o Plano Nacional de Saneamento. As companhias estaduais, por sua vez, enfrentaram dificuldades devido à inadimplência dos empréstimos contratados e de uma gestão tarifária incompatível com a operação e os investimentos realizados até então.</p>
<p>Sob o discurso da modernização e da reestruturação da administração pública, de modo a superar a crise econômica que o país enfrentava na época, o governo federal e alguns governos estaduais e municipais passaram a executar ações voltadas para a privatização do saneamento. A iniciativa, no entanto, não se expandiu na mesma proporção que em outros setores, como o elétrico e o de telecomunicações.</p>
<p>A partir de 1992, programas voltados para melhorias em favelas e assentamentos precários começaram a ampliar os sistemas de esgotamento sanitário associados aos de abastecimento de água. Entre eles estão os programas Prosanear (Programa de Saneamento para Populações em Áreas de Baixa Renda) e Pronurb (Programa de Saneamento para Núcleos Urbanos). A implantação de serviços de água em favelas já datava, na verdade, do final dos anos 1970, mas se expandiu muito a partir da década de 1990, agora acompanhada de redes de esgotos.</p>
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<div class="legado">
<p>O período marcou a tramitação do <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/23256">PLC 199</a> (projeto de lei da Câmara 199) , que dispunha sobre a política nacional de saneamento e seus instrumentos. Aprovada na Câmara e no Senado, a proposta sofreu veto integral do então presidente Fernando Henrique Cardoso (PSDB) em janeiro de 1995.</p>
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<p>Foi aprovada a Lei de Concessões de Serviços Públicos ( <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987cons.htm">lei n. 8.987</a> ), que abriu oportunidades aos municípios não operados pelas companhias estaduais para privatizar a oferta de saneamento, inclusive para empresas estrangeiras, que passaram a atuar num mercado nacional de prestação de serviços de água e esgoto ainda restrito, porém em expansão.</p>
<p>Além disso, algumas companhias estaduais começaram a promover uma revisão de seu modelo organizacional, agora voltado aos negócios, e abriram seus capitais na bolsa de valores, como foi o caso da companhias estaduais de São Paulo, Tocantins e Paraná (Sabesp, Saneatins e Sanepar).</p>
<p>Iniciou-se nesse momento um forte embate entre diferentes coalizões de interesses em torno da regulamentação do setor, o que vige até hoje. O embate é centrado em especial na disputa pela titularidade dos serviços entre municipalistas e estadualistas. Ele impediu maiores avanços na privatização.</p>
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<p>O senador José Serra (PSDB) propôs o <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/1668">PLS 266</a> (Projeto de Lei do Senado 266), que previa a transferência da titularidade dos serviços de água e esgoto dos municípios que integravam áreas metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregiões para os estados. A proposta foi entendida como uma estratégia para a privatização das companhias estaduais.</p>
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<p>Foi criada a Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental e o PLS 266 foi derrubado.</p>
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<p>O governo federal encaminhou ao Congresso, em caráter de urgência, o <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=26401">projeto de lei n. 4.147</a> , que instituía diretrizes nacionais para o saneamento. O texto atendia às recomendações e às exigências dos organismos internacionais, como o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) e o Banco Mundial, que tratavam a privatização do setor como contrapartida para os empréstimos concedidos aos governos.</p>
<p>Ao longo dos anos 1990, enquanto <a href="http://www.snis.gov.br/diagnostico-anual-agua-e-esgotos/diagnostico-ae-2000">75% da população</a> seguiu sendo atendida pelas companhias estaduais, apenas cerca de 5% desse atendimento passou ao controle das operadoras privadas.</p>
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<p>O presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) criou, em sua primeira gestão, o Ministério das Cidades e a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Na Primeira Conferência Nacional das Cidades, o Conselho Nacional das Cidades deliberou sobre as diretrizes para uma política nacional de saneamento. Iniciou-se um período de elevação dos investimentos no setor por meio do Programa Saneamento para Todos (com recursos onerosos principalmente do FGTS) e do PAT Prosanear (Projeto de Assistência Técnica ao Programa de Saneamento para Populações em Áreas de Baixa Renda).</p>
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<p>O Congresso aprovou a Lei Nacional do Saneamento Básico ( <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11445.htm">lei n. 11.445</a> ), que dispunha sobre o planejamento, a regulação, a fiscalização, a prestação dos serviços e a participação e controle social da política federal de saneamento. Previa ainda a elaboração de um Plano Nacional de Saneamento, conhecido pela sigla Plansab.</p>
<p>No mesmo ano, o governo federal lançou o PAC (Programa de Aceleração do Crescimento), com uma previsão de investimentos no setor de saneamento da ordem de <a href="http://pac.gov.br/pub/up/relatorio/b701c4f108d61bf921012944fb273e36.pdf">R$ 40 bilhões</a> para o quadriênio 2007-2010.</p>
<p>Segundo dados da Pnad (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios) de 2008, o deficit no país de abastecimento de água girava em torno dos <a href="https://www.ibge.gov.br/estatisticas/multidominio/meio-ambiente/9073-pesquisa-nacional-de-saneamento-basico.html?=&amp;t=o-que-e">6,4%</a> , enquanto o de esgotamento sanitário alcançava mais de 28% da população brasileira.</p>
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<div class="legado">
<p>O governo lançou a segunda fase do PAC (Programa de Aceleração do Crescimento), com previsão de investimentos da ordem de <a href="http://pac.gov.br/pub/up/relatorio/f9d3db229b483b35923b338906b022ce.pdf">R$ 45,9 bilhões</a> em saneamento básico. Ainda dentro do programa, lançou-se o Programa de Urbanização de Assentamentos Precários, que incluía obras de implantação de sistemas de saneamento. Adicionalmente, foi lançado o <a href="https://sinir.gov.br/images/sinir/Arquivos_diversos_do_portal/PNRS_Revisao_Decreto_280812.pdf">Plano Nacional de Resíduos Sólidos</a> .</p>
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<p>Após submissão à consulta pública, já no mandato da presidente Dilma Rousseff (PT), aprovou-se o Plano Nacional de Saneamento pelo decreto presidencial n. 8.141, de novembro de 2013.</p>
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<p>O governo de Michel Temer (MDB) aprovou a <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/L13334.htm">lei n. 13.334</a> , que criou o PPI (Programa de Parcerias de Investimentos). Ao mesmo tempo, anunciou a criação de um programa de concessões para a área de saneamento, previsto para ser iniciado nos estados do Rio de Janeiro, Alagoas, Acre e Amapá. O programa de desestatização, capitaneado pelo BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social), tem como objetivo atrair parcerias privadas, com modelagens financeiras, projeções de taxas de retorno e avaliações de risco de investimento.</p>
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<p>O presidente Michel Temer editou a <a href="https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2018/11/21/mp-do-saneamento-basico-perde-vigencia#:~:text=De%20acordo%20com%20a%20MP,servi%C3%A7os%20p%C3%BAblicos%20de%20saneamento%20b%C3%A1sico.&amp;text=O%20texto%20determinava%20que%20os,obras%20de%20%C3%A1gua%20e%20esgoto.">medida provisória 844</a> , que modificava o marco regulatório do saneamento, alterando as funções regulatórias e os instrumentos de prestação dos serviços firmados entre municípios e companhias estaduais. O objetivo era facilitar a privatização do setor. A MP caducou (ou seja, perdeu a validade) em novembro, antes de ser apreciada no Congresso Nacional. Em seguida, o governo apresentou uma nova medida provisória ( <a href="https://www.congressonacional.leg.br/materias/medidas-provisorias/-/mpv/135061">MP 868</a> ) com proposições muito semelhantes.</p>
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<div class="legado">
<p>A Câmara dos Deputados aprovou o <a href="http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/140534">projeto de lei n. 4.162/2019</a> , com encaminhamento ao Senado Federal. Com disposições alinhadas às duas MPs anteriores, o PL apresentado configurou-se como um <a href="https://www.nexojornal.com.br/expresso/2020/06/25/O-novo-marco-legal-do-saneamento-b%C3%A1sico-sob-an%C3%A1lise">novo arranjo legal</a> e institucional no setor de saneamento, alterando sobretudo o modelo dos contratos de concessão.</p>
<p>Até então, era possível estabelecer convênios entre as companhias estaduais e os municípios por meio de contratos de programa, um mecanismo previsto na Constituição Federal. Com a mudança proposta, tornou-se obrigatória a abertura de licitação para a contratação de empresas públicas ou privadas que façam a prestação do serviço por meio de um modelo de contratação por blocos de municípios. Além disso, a proposta criou condições favoráveis para a privatização das companhias estaduais, tal como indicado no PPI (Programa de Parcerias de Investimentos). Os contratos em vigor devem ser transformados em concessões com as empresas que vierem a assumir as estatais.</p>
<p>De acordo com a Pnad, em 2019, <a href="https://www.ibge.gov.br/estatisticas/multidominio/meio-ambiente/9073-pesquisa-nacional-de-saneamento-basico.html?=&amp;t=o-que-e">97,6%</a> dos domicílios do país tinham acesso à água canalizada e 88,2%, acesso à rede geral de abastecimento de água. Já os domicílios com acesso à rede geral de esgotos eram 68,3% no mesmo ano.</p>
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<div class="legado">
<p>Em sessão remota, devido às recomendações de distanciamento social por conta da <a href="https://www.nexojornal.com.br/index/2020/03/13/A-pandemia-do-coronav%C3%ADrus-no-Brasil-e-no-mundo">pandemia do novo coronavírus</a> , o Senado aprovou, em junho, o <a href="http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/140534">PL 4.162</a> . O texto tornou-se a <a href="https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2020/lei-14026-15-julho-2020-790419-publicacaooriginal-161096-pl.html">lei n. 14.026</a> . A sanção do presidente Jair Bolsonaro ocorreu em julho.</p>
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