A evolução das políticas de saneamento básico

Os serviços de saneamento básico praticamente inexistiram de forma planejada na maior parte dos aglomerados urbanos brasileiros até fins do século 19. De modo geral, as soluções de abastecimento de água e coleta de esgotos e dejetos aconteciam, até esse período, de forma individualizada, embora as iniciativas mais antigas de construção de chafarizes, canais e diques remetam ao século 17.

Ao longo do século 19, por conta do aumento das epidemias e da disseminação das doutrinas higienista, miasmática e mais tarde, sanitarista – ligadas à ideia do controle de doenças, da insalubridade e dos hábitos de vida da população, sobretudo a mais pobre –, governos e agentes privados passaram a construir diversas intervenções para sanear as cidades. Essas medidas coletivizaram soluções antes individuais, constituindo e expandindo as redes de infraestrutura de saneamento.

De modo associado, o país criou uma legislação de restrições e modulações relativas aos modos de morar da população, com códigos de posturas e códigos sanitários que visavam a banir moradias consideradas insalubres, como era o caso dos cortiços e estalagens. A mudança resultou em violentas ações de despejo e remoções. Essas iniciativas expressaram e, simultaneamente, reforçaram importantes deslocamentos nas percepções sociais sobre o papel do Estado e sobre a legitimidade de suas intervenções sobre as sociedades.

Uma parte expressiva dos primeiros serviços de saneamento estiveram associados a concessões a empresas estrangeiras, como a inglesa Companhia City, que operou os serviços de esgotos no Rio de Janeiro entre o Segundo Reinado e as primeiras décadas do século 20 1 . Essa tendência foi até mais forte em outros setores da infraestrutura urbana, como a iluminação pública a gás, impulsionada por uma empresa belga no Rio de Janeiro, ou a geração e distribuição de energia no Rio de Janeiro e em São Paulo, onde imperou a canadense Light. Nos transportes públicos em São Paulo, novamente houve participação da Light.

Na maior parte dos serviços de água, empresas privadas nacionais tiveram forte protagonismo, como é o caso da Companhia Cantareira em São Paulo. Houve também atuação de órgãos públicos da administração direta, que gradativamente encamparam os serviços privados a partir das primeiras décadas do século 20. O período se caracterizou pela fragilidade da comunidade profissional, das empresas e da indústria brasileiras, em grande parte formadas como subsidiárias a esses provedores privados estrangeiros.

A cobertura dos serviços de saneamento até o início dos anos 1930 girou em torno dos 10% a 15%, restrita às áreas centrais das cidades maiores.

O crescimento urbano pressionou e impulsionou a expansão das infraestruturas em geral e também as de saneamento. Estados e municípios criaram repartições e inspetorias por todo o país. A encampação dos serviços e obras passou a ser dirigida pelos poderes públicos, que investiram recursos de seus orçamentos a fundo perdido, o que elevou os índices de abastecimento de água a cerca de 40% nas principais cidades brasileiras.

As questões do financiamento e da cobrança pelos serviços de saneamento foram centrais para sua expansão e se conectaram fortemente com a trajetória dos tributos no Brasil. Até o final do século 19, cidades como o Rio de Janeiro embutiam na tributação de propriedade urbana – a chamada décima urbana – uma parcela específica para a prestação dos serviços urbanos. A parcela era responsável pela remuneração das concessões privadas, e os serviços não cobravam tarifa diretamente do usuário. A transição para essa cobrança na década de 1930 transformou não apenas o financiamento do setor, como as possibilidades de expansão de sua cobertura. Ainda inexistiam iniciativas, planos ou regulação nacionais para o tratamento do tema.

O governo federal lançou o primeiro Plano Nacional de Financiamento para Abastecimento de Água, marco de um período de modernização das obras de engenharia, de racionalidade administrativa e de gestão empresarial dos serviços. O plano estimulou a municipalização do saneamento e a disseminação dos departamentos e serviços municipais de água e esgoto, no modelo de autarquias ou de empresas de economia mista.

Implementou-se nesse momento o conceito de sustentação tarifária para incremento dos recursos destinados ao setor. Apesar de o governo ter criado um plano nacional, não houve investimentos federais em saneamento nessa época, o que manteve grandes diferenças regionais e locais de cobertura e baixa padronização dos serviços. A lógica financeira do retorno do investimento passou a ser predominante no setor. No final dos anos 1950, aconteceram os primeiros empréstimos internacionais, viabilizados pelo mecanismo da sustentação tarifária.

A média nacional do abastecimento de água elevou-se a aproximadamente 50% da população. Os serviços de limpeza urbana e drenagem permaneceram sem nenhuma proposta de regulação federal.

O regime militar criou o FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço), que passou a constituir-se como a principal fonte de financiamento do setor de saneamento no país.Ele permanece assim até os dias de hoje. O FGTS, naquele momento, era administrado pelo BNH (Banco Nacional de Habitação), que operava tanto um Sistema de Financiamento Habitacional quanto um do Saneamento.

O governo federal lançou o Planasa (Plano Nacional de Saneamento), que centralizou a política do setor, propondo a criação das companhias estaduais de saneamento, como, por exemplo, a Sabesp (a companhia do estado de SP, criada em 1973), às quais os municípios para receber os investimentos federais, teriam que delegar a prestação dos serviços de água e esgotos. A adesão das cidades ao plano chegou a 75% naquele momento, embora diversos serviços municipais tenham seguido operando.

O Planasa apostou em um aumento da cobertura dos serviços de abastecimento de água e coleta de esgotos em um curto espaço de tempo, com a implementação de uma política tarifária que visasse à economia de escala, autossustentada e alegadamente mais viável do ponto de vista financeiro. Embora com grandes desigualdades, ineficiência, corrupção e tendência ao gigantismo das intervenções, o sistema contribuiu para a massificação dos serviços, assim como para o desenvolvimento de comunidades de políticas de saneamento locais.

Em termos de cobertura, enquanto o abastecimento de água alcançou aproximadamente 90% da população até meados dos anos 1980, quando todo os sistema criado no período militar declinou, o esgotamento sanitário não chegou a 50% no mesmo período. Os demais serviços, notadamente limpeza urbana e drenagem, permaneceram fora do sistema nacional até 2007.

O Banco Nacional de Habitação foi extinto, e a gestão do sistema financeiro passou para a Caixa Econômica Federal. A mudança deixou o setor de saneamento com crescente subfinanciamento e ausência de planejamento federal.

Com o fim da ditadura militar, em 1985, houve forte desarticulação institucional e administrativa em diversos setores de política. Por outro lado, houve uma aposta e uma tendência à municipalização das políticas públicas, reforçadas pela promulgação da Constituição Federal de 1988. No caso do saneamento, no entanto, mesmo após a nova Carta, permaneceu o modelo de centralização decisória e gestão dos serviços no âmbito dos estados, com intenso insulamento nas companhias estaduais.

O Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço extinguiu o Plano Nacional de Saneamento. As companhias estaduais, por sua vez, enfrentaram dificuldades devido à inadimplência dos empréstimos contratados e de uma gestão tarifária incompatível com a operação e os investimentos realizados até então.

Sob o discurso da modernização e da reestruturação da administração pública, de modo a superar a crise econômica que o país enfrentava na época, o governo federal e alguns governos estaduais e municipais passaram a executar ações voltadas para a privatização do saneamento. A iniciativa, no entanto, não se expandiu na mesma proporção que em outros setores, como o elétrico e o de telecomunicações.

A partir de 1992, programas voltados para melhorias em favelas e assentamentos precários começaram a ampliar os sistemas de esgotamento sanitário associados aos de abastecimento de água. Entre eles estão os programas Prosanear (Programa de Saneamento para Populações em Áreas de Baixa Renda) e Pronurb (Programa de Saneamento para Núcleos Urbanos). A implantação de serviços de água em favelas já datava, na verdade, do final dos anos 1970, mas se expandiu muito a partir da década de 1990, agora acompanhada de redes de esgotos.

O período marcou a tramitação do PLC 199 (projeto de lei da Câmara 199) , que dispunha sobre a política nacional de saneamento e seus instrumentos. Aprovada na Câmara e no Senado, a proposta sofreu veto integral do então presidente Fernando Henrique Cardoso (PSDB) em janeiro de 1995.

Foi aprovada a Lei de Concessões de Serviços Públicos (lei n. 8.987), que abriu oportunidades aos municípios não operados pelas companhias estaduais para privatizar a oferta de saneamento, inclusive para empresas estrangeiras, que passaram a atuar num mercado nacional de prestação de serviços de água e esgoto ainda restrito, porém em expansão.

Além disso, algumas companhias estaduais começaram a promover uma revisão de seu modelo organizacional, agora voltado aos negócios, e abriram seus capitais na bolsa de valores, como foi o caso da companhias estaduais de São Paulo, Tocantins e Paraná (Sabesp, Saneatins e Sanepar).

Iniciou-se nesse momento um forte embate entre diferentes coalizões de interesses em torno da regulamentação do setor, o que vige até hoje. O embate é centrado em especial na disputa pela titularidade dos serviços entre municipalistas e estadualistas. Ele impediu maiores avanços na privatização.

O senador José Serra (PSDB) propôs o PLS 266 (Projeto de Lei do Senado 266), que previa a transferência da titularidade dos serviços de água e esgoto dos municípios que integravam áreas metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregiões para os estados. A proposta foi entendida como uma estratégia para a privatização das companhias estaduais.

Foi criada a Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental e o PLS 266 foi derrubado.

O governo federal encaminhou ao Congresso, em caráter de urgência, o projeto de lei n. 4.147, que instituía diretrizes nacionais para o saneamento. O texto atendia às recomendações e às exigências dos organismos internacionais, como o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) e o Banco Mundial, que tratavam a privatização do setor como contrapartida para os empréstimos concedidos aos governos.

Ao longo dos anos 1990, enquanto 75% da população seguiu sendo atendida pelas companhias estaduais, apenas cerca de 5% desse atendimento passou ao controle das operadoras privadas.

O presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) criou, em sua primeira gestão, o Ministério das Cidades e a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Na Primeira Conferência Nacional das Cidades, o Conselho Nacional das Cidades deliberou sobre as diretrizes para uma política nacional de saneamento. Iniciou-se um período de elevação dos investimentos no setor por meio do Programa Saneamento para Todos (com recursos onerosos principalmente do FGTS) e do PAT Prosanear (Projeto de Assistência Técnica ao Programa de Saneamento para Populações em Áreas de Baixa Renda).

O Congresso aprovou a Lei Nacional do Saneamento Básico (lei n. 11.445), que dispunha sobre o planejamento, a regulação, a fiscalização, a prestação dos serviços e a participação e controle social da política federal de saneamento. Previa ainda a elaboração de um Plano Nacional de Saneamento, conhecido pela sigla Plansab.

No mesmo ano, o governo federal lançou o PAC (Programa de Aceleração do Crescimento), com uma previsão de investimentos no setor de saneamento da ordem de R$ 40 bilhões para o quadriênio 2007-2010.

Segundo dados da Pnad (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios) de 2008, o deficit no país de abastecimento de água girava em torno dos 6,4%, enquanto o de esgotamento sanitário alcançava mais de 28% da população brasileira.

O governo lançou a segunda fase do PAC (Programa de Aceleração do Crescimento), com previsão de investimentos da ordem de R$ 45,9 bilhões em saneamento básico. Ainda dentro do programa, lançou-se o Programa de Urbanização de Assentamentos Precários, que incluía obras de implantação de sistemas de saneamento. Adicionalmente, foi lançado o Plano Nacional de Resíduos Sólidos.

Após submissão à consulta pública, já no mandato da presidente Dilma Rousseff (PT), aprovou-se o Plano Nacional de Saneamento pelo decreto presidencial n. 8.141, de novembro de 2013.

O governo de Michel Temer (MDB) aprovou a lei n. 13.334, que criou o PPI (Programa de Parcerias de Investimentos). Ao mesmo tempo, anunciou a criação de um programa de concessões para a área de saneamento, previsto para ser iniciado nos estados do Rio de Janeiro, Alagoas, Acre e Amapá. O programa de desestatização, capitaneado pelo BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social), tem como objetivo atrair parcerias privadas, com modelagens financeiras, projeções de taxas de retorno e avaliações de risco de investimento.

O presidente Michel Temer editou a medida provisória 844, que modificava o marco regulatório do saneamento, alterando as funções regulatórias e os instrumentos de prestação dos serviços firmados entre municípios e companhias estaduais. O objetivo era facilitar a privatização do setor. A MP caducou (ou seja, perdeu a validade) em novembro, antes de ser apreciada no Congresso Nacional. Em seguida, o governo apresentou uma nova medida provisória (MP 868) com proposições muito semelhantes.

A Câmara dos Deputados aprovou o projeto de lei n. 4.162/2019, com encaminhamento ao Senado Federal. Com disposições alinhadas às duas MPs anteriores, o PL apresentado configurou-se como um novo arranjo legal e institucional no setor de saneamento, alterando sobretudo o modelo dos contratos de concessão.

Até então, era possível estabelecer convênios entre as companhias estaduais e os municípios por meio de contratos de programa, um mecanismo previsto na Constituição Federal. Com a mudança proposta, tornou-se obrigatória a abertura de licitação para a contratação de empresas públicas ou privadas que façam a prestação do serviço por meio de um modelo de contratação por blocos de municípios. Além disso, a proposta criou condições favoráveis para a privatização das companhias estaduais, tal como indicado no PPI (Programa de Parcerias de Investimentos). Os contratos em vigor devem ser transformados em concessões com as empresas que vierem a assumir as estatais.

De acordo com a Pnad, em 2019, 97,6% dos domicílios do país tinham acesso à água canalizada e 88,2%, acesso à rede geral de abastecimento de água. Já os domicílios com acesso à rede geral de esgotos eram 68,3% no mesmo ano.

Em sessão remota, devido às recomendações de distanciamento social por conta da pandemia do novo coronavírus, o Senado aprovou, em junho, o PL 4.162. O texto tornou-se a lei n. 14.026. A sanção do presidente Jair Bolsonaro ocorreu em julho.