Tributos e outras receitas públicas no Brasil

Ursula Dias Peres e Samuel Ralize de Godoy
sobre fundo roxo, termos do glossário
O que são impostos e taxas? Quem tributa o quê no Brasil? Entenda o que são tributos, quais deles são federais, estaduais e municipais, e outros conceitos relacionados ao tema
  • Tributos

    Tributo é um termo utilizado para indicar valores recolhidos pelo Estado. Os governos de todos os países precisam tributar indivíduos e empresas para financiar bens e serviços públicos e regular as ações de pessoas e grupos. Impostos e taxas são tributos fundamentais para a ação do Estado. A forma como os governos tributam pode fazer com que o fundo público seja mais ou menos suficiente para sua atuação, além de resultar em uma distribuição de recursos mais ou menos justa na sociedade; isto é, a tributação pode ser mais progressiva ou regressiva, com efeitos importantes sobre as desigualdades.

    Em geral, os tributos dividem-se em dois tipos: diretos e indiretos. Os diretos são aqueles que incidem sobre renda, lucros, propriedades ou patrimônio de uma pessoa ou empresa, e que permitem uma compreensão clara de seu montante. Os indiretos incidem sobre a produção e o consumo, e incidem então sobre o comércio, a prestação de serviços e a produção de bens.

  • Carga tributária brasileira

    No Brasil, a carga tributária é composta por mais tributos indiretos do que diretos, como mostra o gráfico a seguir:

    gráfico de barras horizontais representando tributação em percentual do PIB em 2017 para países selecionados

    No Brasil, nosso Código Tributário Nacional e nossa Constituição Federal dividem os tributos em impostos, taxas e contribuição de melhoria. Sua cobrança é dividida entre as três esferas administrativas (União, estados e municípios), de forma que cada esfera é responsável por cobrar seus tributos e dividir a arrecadação de alguns impostos entre si. Além desses tributos, a Constituição também autoriza a cobrança de contribuições sociais, econômicas ou de interesse de categorias profissionais. Essas contribuições, por seu caráter compulsório, são também incluídas no cálculo da carga tributária (Oliveira, 2009). A carga tributária brasileira é bastante concentrada no governo federal, como mostra o quadro a seguir:

    gráfico de barras verticais representando percentual do PIB das receitas arrecadadas por união, estados e municípios
  • Impostos

    O Código Tributário Nacional brasileiro define: “imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte”. Ou seja, se um indivíduo tem renda, pagará imposto sobre essa renda; se tem uma propriedade, pagará imposto sobre essa propriedade; se tem renda e propriedade, pagará impostos sobre ambos, pois esses são dois fatos geradores distintos.

    O imposto é um valor devido e pago por pessoas físicas e jurídicas, utilizado para financiar as despesas públicas do Estado. A principal característica dessa espécie de tributo, e que o diferencia das taxas e contribuições, é a inexistência de vinculação da receita — isto é, via de regra, os impostos não têm destino predefinido; não estão condicionados a que seus valores sejam utilizados exclusivamente em despesas predeterminadas. A Constituição Federal de 1988 estabelece algumas exceções a essa regra, com a garantia de vinculação de receita de impostos para despesas com a educação e a saúde.

    União, estados, municípios e Distrito Federal arrecadam, cada um, seus próprios impostos, com cargas bastante heterogêneas em valor e na composição por impostos diretos e indiretos.

    Entre os impostos federais, a arrecadação advém em 70% de impostos diretos (sobre a renda, por exemplo) e 11% sobre impostos indiretos (sobre a produção ou a importação de bens, por exemplo). Os principais impostos federais são:

    • II: Imposto sobre Importação de mercadorias vindas de fora do país. É um tributo alfandegário cujo fato gerador ocorre quando há entrada de produtos estrangeiros no território nacional;
    • IOF: Imposto sobre Operações Financeiras. Incide sobre operações de crédito, empréstimos, ações e demais ações financeiras, entre pessoas jurídicas ou pessoas jurídicas e físicas;
    • IPI: Imposto sobre Produtos Industrializados, sejam da indústria nacional ou importados. No segundo caso, incide quando as mercadorias saem da alfândega, depois de chegarem ao país;
    • IRPF: Imposto sobre a Renda da Pessoa Física (cidadãs e cidadãos);
    • IRPJ: Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurídica (principalmente empresas).

    Os impostos estaduais são compostos de aproximadamente 20% de impostos diretos (sobre o patrimônio e a propriedade de veículos, por exemplo) e 80% de impostos indiretos (sobre o consumo e a circulação de mercadorias, por exemplo). Os principais impostos estaduais são:

    • ICMS: Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços. É competência de cada estado brasileiro instituir e cobrar os valores de ICMS que incidem sobre as operações em seu território;
    • IPVA: Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (embora não incida sobre embarcações e aeronaves). Cada estado também define, com critérios próprios, os valores de arrecadação do IPVA;
    • ITCMD: Imposto sobre Transmissão “Causa Mortis” e Doação de Bens e Direitos. O fato gerador desse imposto é a transmissão para herdeiros e a doação de quaisquer bens ou direitos, conforme a Constituição Federal – por exemplo, quando um familiar morre e seu patrimônio é inventariado e dividido entre os herdeiros, incide a cobrança do ITCMD. O mesmo ocorre quando alguém vivo transfere a outra pessoa viva, como doação, uma quantia ou algum bem ou direito. Cada estado brasileiro é autônomo para fixar alíquotas até o limite de 8% sobre o valor transmitido.

    Os impostos municipais correspondem a aproximadamente 10% das arrecadações de impostos do país, e também podem ser diretos (sobre o patrimônio imobiliário) e indiretos (sobre o consumo de serviços), com alíquotas que variam significativamente entre os municípios. São eles:

    • IPTU: Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana. Cada prefeitura define quanto cobrará anualmente sobre o valor de referência dos imóveis, e periodicamente atualiza a chamada Planta Genérica de Valores, que pode diferenciar as alíquotas por tamanho ou região dos imóveis no território da cidade;
    • ISS: Imposto sobre Serviços. Em muitos municípios, também pode ser chamado de ISSQN (Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza). As alíquotas de ISS incidem sobre as atividades de prestação de serviços. Enquanto o ICMS (estadual) incide sobre o comércio de mercadorias, o ISS (municipal) incide sobre a prestação de serviços em geral;
    • ITBI: Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis entre Pessoas Vivas (“intervivos”). Ele incide sobre as transações de compra e venda de imóveis urbanos e rurais, e corresponde a uma porcentagem do valor negociado, além de poder considerar diferentes alíquotas para casos em que os imóveis são financiados. É cada prefeitura que define sua forma de cálculo.
  • Contribuições

    Diferentemente dos impostos, as contribuições exigem finalidade específica aos valores recebidos, e suas receitas não podem ser alocadas livremente pelo governo. Ou seja, as contribuições visam a custear áreas, entidades e atividades específicas – ao contrário dos impostos, que em regra podem ser utilizados livremente, ainda que com algumas exceções.

    Elas podem ser subdivididas em contribuições sociais gerais (por exemplo, para financiar a seguridade social, o sistema previdenciário e aposentadorias), contribuições sobre o domínio econômico, como a CIDE (sobre petróleo e derivados) e contribuições de categorias profissionais (como as contribuições sindicais).

    Não há uma definição do seu conceito no Código Tributário Nacional, que foi editado em 1966 e se encontra desatualizado em alguns pontos. Por outro lado, as contribuições foram tratadas na Constituição Federal, nos artigos 149 e 195.

    Como exemplo de contribuições, podemos citar a Contribuição Previdenciária, o PIS (Programa de Integração Social) e a Cofins (Contribuição de Financiamento da Seguridade Social), que são destinadas a custear a Seguridade Social. É possível mencionar ainda as contribuições ao Sistema S, destinadas a financiar as atividades do Senai, Sesi, Senac, Sesc, Sebrae, Senar, Sest, Senat e Sescoop.

    As principais contribuições federais (responsáveis por cerca de 90% do total de contribuições) são:

    • Cide: Contribuição de Intervenção do Domínio Econômico, embutida no preço de venda dos combustíveis e nas remessas ao exterior, para financiar subsídios, programas ambientais, de infraestrutura e outros;
    • Contribuição Previdenciária: trabalhadores vinculados ao regime geral de Previdência Social e também servidores públicos federais pagam, compulsoriamente, uma proporção do seu salário para a Previdência;
    • Cofins: Contribuição de Financiamento da Seguridade Social;
    • PIS: Programa de Integração Social, que oferece benefícios a trabalhadores do regime privado;
    • CSLL: Contribuição Social sobre Lucro Líquido, também para financiar a Seguridade Social;
    • Contribuições ao Sistema S: destinadas a financiar as atividades dos serviços nacionais de aprendizagem e serviço social vinculados à indústria, ao comércio, às atividades rurais, ao trânsito e a outros setores econômicos, como Senai, Sesi, Senac, Sesc, Sebrae, Senar, Sest, Senat e Sescoop;
    • Categorias profissionais: exigidas a favor de OAB, CAU, CRC, CREA, CRM e outros órgãos reguladores e fiscalizadores do exercício de atividades profissionais.

    A principal contribuição estadual é a Contribuição Previdenciária do Estado: servidores públicos estaduais vinculados aos regimes próprios de Previdência Social de seus entes pagam, compulsoriamente, uma proporção do seu salário para a Previdência estadual.

    As principais contribuições municipais são:

    • Contribuição Previdenciária do Município: servidores públicos municipais vinculados aos regimes próprios de Previdência Social de seus entes pagam, compulsoriamente, uma proporção do seu salário para a Previdência municipal;
    • Contribuições de melhoria: são distintas das demais contribuições, pois são definidas como tributos. São arrecadadas junto aos proprietários de imóveis beneficiados por obras públicas das quais decorra valorização imobiliária. São geralmente cobradas no âmbito local, mas também podem ser cobradas pelos estados e União, no âmbito de suas respectivas competências administrativas;
    • Contribuições especiais: o principal exemplo é a Cosip (Contribuição para o Custeio dos Serviços de Iluminação Pública), que pode ser cobrada junto com a fatura de energia elétrica dos domicílios ou de maneira separada, conforme as regras de cada município.
  • Taxas

    De acordo com o artigo 77 do Código Tributário Nacional, as taxas “têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição”.

    Trocando em miúdos, a principal característica da taxa é o seu caráter contraprestacional: isso significa que a taxa é paga sempre que existe uma contraprestação direta por parte do Estado, seja pela prestação de um serviço público ou pela efetiva fiscalização de determinada atividade privada pelo governo.

    São exemplos de taxas federais:

    • Taxa de Emissão de Documentos, como o passaporte;
    • Taxa de Fiscalização da ANA (Agência Nacional de Águas);
    • Taxa de Fiscalização CVM (Comissão de Valores Mobiliários);
    • Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária;
    • Taxa de Fiscalização dos Mercados de Seguro e Resseguro, de Capitalização e de Previdência Complementar Aberta;
    • Tafic (Taxa de Fiscalização e Controle da Previdência Complementar), para entidades fechadas de Previdência complementar;
    • Taxas de Saúde Suplementar, da ANS (Agência Nacional de Saúde Suplementar).

    As taxas estaduais podem variar entre os estados e o Distrito Federal, e as mais comuns são:

    • Taxa de emissão de documentos, como a cédula de identidade e a carteira de habilitação;
    • Taxa de combate a incêndios;
    • Taxa de licenciamento anual de veículo;
    • Taxa de registro de empresas na Junta Comercial;
    • Taxas judiciárias.

    As taxas municipais também podem variar, e as mais comuns são:

    • Taxa de conservação e limpeza pública;
    • Taxa de emissão de documentos municipais;
    • Taxa de fiscalização de anúncios;
    • Taxa de fiscalização de estabelecimentos;
    • Taxa de licenciamento para funcionamento e alvará municipal;
    • Taxa de resíduos sólidos e serviços de saúde.
  • Transferências intergovernamentais

    A Constituição de 1988 definiu que alguns tributos arrecadados por um ente devem ser compartilhados com os demais. É por isso que a União, como principal ente arrecadador, compartilha parte de sua arrecadação com estados e municípios, e os estados compartilham parte de sua arrecadação com os municípios em seu território.

    Em função disso, como se vê no quadro a seguir, organizado por Afonso e Castro (2020), há importante diferença entre a arrecadação do ente e sua receita disponível, sendo a União o principal ente transferidor e os municípios, os principais receptores.

    Tabela com evolução da divisão federativa da carga tributária por esfera de governo (1988-2019)

    Fonte: Afonso e Castro (2020). Com base em BGU/STN, FGTS/CEF, Sistema S/RFB, Finbra/Siconfi, RREO/Siconfi, ANP, Aneel e SCN/IBGE. Receita disponível = arrecadação própria mais e/ou menos repartição constitucional de receitas tributárias e outros repasses compulsórios. Disponível aqui.

    Existem diferentes tipos de transferências federais de tributos. Os exemplos mais conhecidos são:

    • FPE (Fundo de Participação dos Estados): constitucionalmente, a União é obrigada a repassar 21,5% da receita arrecadada com o IRPF, o IRPJ e o IPI aos estados e ao Distrito Federal por meio desse fundo. A distribuição dos recursos entre os estados deve ser proporcional à população de cada um, e os índices de repasse do fundo são calculados pelo Tribunal de Contas da União, utilizando como fatores a população e o universo da renda per capita;
    • FPM (Fundo de Participação dos Municípios): é uma transferência constitucional da União diretamente para os municípios, composta de 22,5% da arrecadação do IRPF, do IRPJ e do IPI. A distribuição dos recursos é feita de acordo com o número de habitantes dos municípios e com a fixação de faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um coeficiente individual. Os critérios atualmente utilizados para o cálculo dos coeficientes de participação dos municípios estão baseados no Código Tributário Nacional e no decreto-lei n. 1.881/81.
    • QESE (Quota parte do Salário-Educação): o Salário-Educação é uma contribuição social destinada ao financiamento de programas, projetos e ações voltados para a educação básica pública, conforme previsto no artigo 212 da Constituição Federal de 1988. Os recursos são repartidos em cotas, sendo os destinatários a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, da seguinte forma:
    1. 10% da arrecadação líquida ficam com o FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação), para financiar projetos, programas e ações da educação básica;
    2. 90% da arrecadação líquida são desdobrados e automaticamente disponibilizados aos respectivos destinatários, sob a forma de quotas, sendo um terço de quota federal e dois terços correspondentes às quotas estadual e municipal.

    Já as transferências estaduais incluem:

    • Quota parte do ICMS: os estados ficam com 75% do valor arrecadado e transferem os outros 25% aos municípios. A forma de distribuição pode variar de estado para estado, incluindo um cálculo baseado no VAF (valor adicionado fiscal), que considera informações sobre movimentos econômicos dos contribuintes empresariais e outros fatores;
    • Quota parte do IPVA: os estados devem transferir metade da arrecadação aos municípios em que houve emplacamento de veículos automotores.
  • Tarifas ou preços públicos

    Ao contrário de impostos, taxas e contribuições, tarifas ou preços públicos não são considerados tributos. Eles dizem respeito à cobrança pela prestação de serviços específicos e divisíveis, mas delegáveis (por exemplo, o transporte coletivo), ou também não essenciais.

    Grosso modo, a tarifa ou o preço público é o “preço de venda” de determinado serviço prestado pelo Estado ou por um terceiro a quem foi delegada a prestação do serviço. É o preço da passagem de ônibus, ou o preço para a retirada de cópias de documentos junto à prefeitura, por exemplo: o usuário do serviço só paga se usar. Isso é previsto no artigo 175 da Constituição Federal de 1988.

    Além disso, conforme a súmula n. 545 do Supremo Tribunal Federal, as taxas são compulsórias e precisam ser previamente autorizadas por lei, enquanto as tarifas não têm essa exigência.

Ursula Dias Peres é professora doutora da EACH/USP no curso de Gestão de Políticas Públicas, pesquisadora do CEM/USP e pesquisadora visitante no King's College London. Possui graduação em Administração Pública pela EAESP/FGV, mestrado e doutorado em Economia pela EESP/FGV. Foi Secretária Adjunta de Planejamento, Orçamento e Gestão do Município de São Paulo.

Samuel Ralize de Godoy é sociólogo, mestre e doutorando em ciência política pela Universidade de São Paulo. Atua como analista de políticas públicas e gestão governamental na Prefeitura de São Paulo. No meio acadêmico, desenvolve pesquisas sobre políticas públicas urbanas, burocracias estatais e orçamento público, estando vinculado ao Centro de Estudos da Metrópole (CEM/USP).

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