Política tributária

Eduardo Lazzari
FOTO: AfricaImages/Getty Images/Ilustração Sariana Fernándezmão segurando e apertando botões em calculadora
Entenda os termos mais usados quando os problemas e soluções do nosso sistema tributário entram em pauta
  • Sistema tributário

    O sistema tributário é o conjunto de tributos e regras que determinam como estes devem ser instituídos, apurados e recolhidos. No Brasil, existem cinco tipos ou figuras tributárias. São elas: 1) os impostos; 2) as contribuições sociais, 3) as contribuições de melhoria, 4) as taxas e 5) os empréstimos compulsórios.

    O sistema é composto por todos os tributos de todos os entes federativos: União, estados e municípios. Entretanto, no caso brasileiro, apenas o governo federal pode instituir empréstimos compulsórios nos casos de calamidade pública, guerra externa ou na eventualidade de investimento público urgente e de interesse nacional.

  • Progressividade e regressividade

    O termo descreve uma situação em que a cobrança de um tributo – ou do sistema como um todo – cresce, em termos relativos, à medida que se avança do contribuinte mais pobre ao mais rico. Em outras palavras, quanto mais um tributo aumenta proporcionalmente a cobrança sobre os mais ricos, conforme se avança na distribuição de renda, mais progressivo este tributo é. Consequentemente, a regressividade remete ao fato de que um tributo ou sistema cobra mais de indivíduos mais pobres do que mais ricos. Tomemos como exemplo os dados disponibilizados pela Receita Federal, em relação ao IRPF (Imposto de Renda sobre Pessoas Físicas).

    Considerando as faixas de renda disponibilizadas pelo próprio órgão e a tabela progressiva do IRPF, a qual parte da alíquota de isenção até a mais alta de 27,5%, vê-se que a estrutura daquele imposto é progressiva ao longo de toda a distribuição, se considerarmos as alíquotas estatutárias, isto é, aquelas registradas em lei.

    Contudo, também é possível calcular a alíquota efetiva deste imposto, caso se incluíssem, na base tributária, os rendimentos considerados isentos e não se excluíssem despesas dedutíveis. Nesse caso, observa-se que a estrutura do IRPF é progressiva até a faixa de 20 a 40 salários-mínimos. A partir deste ponto, a estrutura se torna regressiva, fazendo com que a alíquota efetiva do grupo mais rico, com mais de 160 salários-mínimos, seja de apenas 2,5%, aproximadamente.

  • Tributos indiretos

    São aqueles tributos que, embora sejam cobrados legalmente de entidades jurídicas, seu pagamento efetivo é repassado a outros contribuintes. Portanto, é indiretamente pago por elas.

    Tipicamente, esse é o caso de tributos incidentes sobre mercadorias e serviços, como o IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) e o ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços). A rigor, seu pagamento é feito pelas pessoas jurídicas responsáveis pela produção ou comercialização de bens e serviços. Contudo, como esses impostos incidem sobre o valor final de uma mercadoria, esta cobrança é repassada ao seu preço final. Assim, em termos práticos, pode-se dizer que o tributo é pago pelos consumidores indiretamente, que o pagam no momento que adquirem aquela mercadoria.

    Ainda que a cobrança desses tributos possa ser crescente à medida que se parte de itens essenciais (como comida) para itens supérfluos (como joias e carros de luxo) – aderindo ao princípio da seletividade –, seu efeito tende a ser regressivo. Afinal, como a alíquota é a mesma para todos aqueles que adquirem o mesmo item, em termos relativos, pessoas mais pobres gastam mais do que as mais ricas no pagamento destes tributos.

    Imagine dois indivíduos com rendimentos de R$ 1.000 e R$ 10 mil, respectivamente. Se adquirirem uma cadeira por R$ 200, cuja alíquota é hipoteticamente de 10%, a cobrança do tributo embutida nesta mercadoria é de R$ 20 para ambos. Entretanto, para o primeiro indivíduo, a cobrança é equivalente a 2% de sua renda, enquanto, para o segundo, a cobrança corresponde a 0,2%, aumentando a desigualdade entre eles.

  • Tributos diretos

    São aqueles tributos cujo pagamento dificilmente é transferido a outras entidades, sejam elas físicas ou jurídicas. Em geral, tributos incidentes sobre a renda (como salários, lucros, ganhos de capital, etc.) e o patrimônio (como propriedades, veículos, ativos financeiros, etc.) são tidos como diretos, pois quando um indivíduo paga o IRPF, por exemplo, o valor devido não pode ser “transferido” a outro contribuinte que efetivamente pagará aquele tributo.

    Essa dificuldade de transferência permite que sua cobrança possa ser “personalizada” a depender da renda ou patrimônio do contribuinte. Isto é, a cobrança pode subir à medida que a renda ou o valor de uma propriedade é maior. Por isso que estes tributos são comumente associados à progressividade.

    Diz-se que “dificilmente é transferida” porque tributos incidentes sobre as rendas de empresas, como o IRPJ (Imposto de Renda sobre Pessoa Jurídica), no limite podem ser transferidos a seus clientes. Este é um argumento comumente usado por Pessoas Jurídicas e lobbies para advogar contrariamente a mudanças que aumentariam os tributos sobre seus lucros.

  • Lucro real, Lucro presumido e Simples

    Empresas em geral possuem tributos próprios a pagar. Dois dos mais importantes são o IRPJ e a CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido). Ambos têm como base tributável o lucro. Assim, as alíquotas destes dois tributos têm um claro montante sobre o qual devem incidir. Contudo, existem métodos diferentes para apurar o lucro que uma empresa tem.

    O Lucro real é um regime de apuração, onde a empresa minuciosamente comunica ao fisco nacional todas suas receitas e despesas, para então medir seu lucro e determinar o montante a ser pago. A legislação estabelece quais são as empresas que devem declarar seus tributos por meio deste regime. Por exemplo, empresas do mercado financeiro ou que possuem uma receita bruta anual superior a R$ 78 milhões devem, obrigatoriamente, apurar seu lucro pelo regime real.

    Consequentemente, o regime do lucro presumido é disponível àquelas empresas que não são obrigadas a declarar por meio do lucro real. Em outras palavras, caso a empresa tenha um faturamento inferior àquele estabelecido em lei para apuração sob o lucro real ou não desempenhe atividades que a obrigue a declarar por aquele regime, a mesma pode declarar por meio do lucro presumido.

    Acontece que não são apenas o IRPJ e a CSLL que as empresas devem pagar. A existência de uma série de outros tributos eleva consideravelmente a complexidade do pagamento de todas as suas obrigações. Essa complexidade pode comprometer o funcionamento de micro e pequenas empresas que, em tese, teriam dificuldades de aderir à legislação. Por isso, o Simples foi criado. A ideia é unificar, num sistema de fácil compreensão, todos os tributos devidos por micro e pequenas empresas.

    Neste regime especial de tributação, existem claros critérios de elegibilidade. Assim, apenas atividades especificadas na legislação, por meio da CNAE (Classificação Nacional de Atividades Econômicas), podem aderir ao Simples, além do limite de faturamento anual de R$ 4,8 milhões.

  • Equidade horizontal

    Se a progressividade remete ao princípio da equidade vertical, o qual determina que mais ricos devem pagar proporcionalmente mais tributos, o princípio da equidade horizontal determina que as mesmas quantias, ainda que de diferentes fontes, devam ser igualmente tributadas.

    Tome como exemplo três indivíduos que exercem a mesma atividade e a realizam pelo mesmo valor, R$ 30 mil. Contudo, o primeiro o faz por vínculo celetista, o segundo é sócio de uma empresa, cujo regime de apuração de seu lucro é o presumido, enquanto o terceiro é sócio de outra empresa, sob o regime do Simples.

    Considerando a legislação brasileira, o total de tributos incidentes sobre cada um deles, em relação a seu valor, é de 49,6%, 18,3% e 11,5%, respectivamente. Ou seja, este exemplo, elaborado por Bernard Appy, ilustra justamente como o princípio da equidade horizontal é violado no Brasil, quando se comparam rendimentos oriundos de salários e rendimentos que são, juridicamente, de capital.

  • Pejotização

    Como o exemplo acima demonstrou, existem brechas legais que fazem com que altos rendimentos de trabalho possam ser convertidos, legalmente, em rendimentos de capital, beneficiando-se de uma menor tributação. Afinal, há a possibilidade de se realizar as mesmas atividades laborais sendo sócio de empresas do lucro presumido ou do Simples, além de ser possível criar Pessoas Jurídicas para realizar as mesmas atividades.

    Os incentivos que estas brechas criam, reflexos do desenho da política tributária brasileira, leva ao que é conhecido como pejotização. Como colocado por Sérgio Gobetti e Rodrigo Orair, este é um fenômeno em que pessoas físicas se convertem em jurídicas para fins de elisão fiscal, contribuindo para a erosão da base de arrecadação de folhas de pagamento – a qual financia parcialmente a seguridade social – e o IRPF.

Eduardo Lazzari é pesquisador de pós-doutorado no DRCLAS (David Rockefeller Center for Latin American Studies) da Universidade de Harvard e na EAESP/FGV-SP (Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas). Doutor em ciência política pela Universidade de São Paulo e pesquisador do CEM (Centro de Estudos da Metrópole). Mais informações em: https://eduardolazzari.github.io/pt/.

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