Orçamento público

• Crédito adicional suplementar

  Uma das mais importantes regras do orçamento público é que nenhuma despesa pode ser realizada sem que esteja prevista no orçamento, ou, caso não tenha sido planejada, ela precisa ser incorporada ao orçamento por meio de instrumentos formais, seguindo regras claras.

  Uma vez aprovada pelo Legislativo, a Lei Orçamentária Anual estabelece o limite de despesas com cada ação e iniciativa do governo para o período de um ano. Entretanto, por motivos diversos, tais como crises sanitárias, frustração de receitas (arrecadação menor que o previsto), lançamento de novos programas ou mesmo correções de planejamento, o governo tem autonomia para modificar uma parte da programação dos gastos estabelecida na LOA, desde que atenda a determinados critérios previstos em lei, como a Constituição Federal de 1988 e a lei n. 4.320/1964. É isso que significa que os orçamentos sejam autorizativos – autorizam o Executivo a realizar aqueles gastos –, mas não impositivos – isto é, não exigem que o Executivo o faça. A exceção são as emendas parlamentares individuais ou de bancada no âmbito federal, que são impositivas.

  No entanto, para que seja possível remanejar recursos, é necessário que a LOA preveja um limite percentual para as alterações — isto é, o Legislativo deve autorizar o Executivo, de forma antecipada na lei, a suplementar despesas até determinado percentual do total do orçamento (por exemplo, 10%). Esse remanejamento é feito por meio de decretos de crédito adicional suplementar até o limite percentual aprovado em lei. O nome descreve exatamente o que esses créditos fazem: suplementam o crédito de determinada dotação.

  A suplementação de uma despesa precisa contar com recursos originários da anulação de outras despesas, ou com superávit constatado no exercício anterior, ou ainda com um excesso de arrecadação no ano corrente. A anulação não pode ser de despesas associadas aos gastos obrigatórios pela Constituição Federal e pela Lei Orgânica. Dessa forma, é possível gastar mais que o previsto com determinada iniciativa, mas sem aumentar o total de gastos previsto para o ano, pois, na ausência de superávit do ano anterior ou excesso de arrecadação no ano, o limite de gasto de outras dotações precisa ser reduzido na mesma medida. Assim, por exemplo, é possível aumentar uma dotação de despesas para construção de creches anulando recursos de uma dotação orçamentária de recapeamento de vias públicas.

• Emendas parlamentares

  Como qualquer projeto de lei enviado pelo Executivo para discussão e aprovação pelo Legislativo, os parlamentares podem modificar o projeto de lei do orçamento para incluírem ali suas prioridades, observando as diretrizes orçamentárias, a previsão de arrecadação do ano seguinte e os gastos mínimos obrigatórios. Como resultado, a LOA (Lei Orçamentária Anual) é publicada com algumas emendas, isto é, contribuições legislativas que modificam o projeto enviado inicialmente pelo Executivo.

  Assim como o Executivo pode modificar algumas prioridades por meio de decretos de crédito adicional suplementar, a partir da entrada em vigor da LOA, parlamentares podem em alguns casos indicar ao Executivo projetos que receberão recursos, dentro dos limites da lei do orçamento. Mas isso depende de negociações típicas da política local para apoiar projetos ou eventos específicos. Em São Paulo, por exemplo, são a forma de indicação de gastos e projetos por vereadores ao longo do ano.

• Leis orçamentárias

  No Brasil, o planejamento orçamentário tem etapas de curto e médio prazo previstas pela legislação federal (Constituição Federal, art. 165_, lei n. 4.320/1964 e lei complementar n. 101/2000) e nas constituições estaduais e leis orgânicas para cada unidade da federação.

  A Constituição Federal de 1988, no intuito de criar regras para associar planos e orçamentos no Brasil, criou a chamada tríade orçamentária: o PPA (Plano Plurianual de Ações), a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e a LOA (Lei Orçamentária Anual), que devem ser elaboradas por todas as esferas, periodicamente e de forma coerente entre si. Esses três instrumentos são peças legais e devem ser aprovados no ano anterior à sua vigência.

  O planejamento de médio prazo corresponde ao PPA (Plano Plurianual de Ações), com duração de quatro anos, elaborado no primeiro ano de mandato e execução no ano subsequente, de forma que termina no início do mandato seguinte. Isso foi pensado para evitar grandes descontinuidades nas políticas e nos gastos públicos com as mudanças de governo a cada quatro anos. O PPA estabelece diretrizes, objetivos e metas de forma regionalizada: é a estratégia do governo para o médio prazo, definindo as ações e os indicadores para cada política e em cada região. Deve ser apresentado ao Legislativo até o final de setembro do primeiro ano de gestão.

  Entretanto, é preciso traduzir essa estratégia de médio prazo em ações específicas para cada ano de gestão. É aí que entra a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias), que, a partir do PPA, estabelece metas e prioridades para cada exercício financeiro, ou seja, é uma lei anual. Além de tratar de alterações na legislação tributária (sobre impostos, taxas e contribuições) e estabelecer a política de recursos humanos nas diferentes áreas de atuação do governo, ela estabelece as regras para a elaboração da LOA (Lei Orçamentária Anual) do ano seguinte, trazendo inclusive as metas fiscais. A LDO deve ser apresentada ao Legislativo até 15 de abril, devendo ser aprovada até 30 de junho.

  Por fim, é necessário estabelecer a previsão de arrecadação e o limite de gastos para cada ação e iniciativa do governo para cada exercício financeiro. Isso é feito por meio da LOA (Lei Orçamentária Anual), que corresponde ao orçamento propriamente dito dos três Poderes, da seguridade social e dos investimentos das empresas controladas pelo governo, sempre de maneira regionalizada. A LOA deve ser elaborada conforme as regras da LDO, contemplando as metas do PPA, e deve ser apresentada ao Legislativo até o dia 30 de setembro, devendo ser aprovada até 31 de dezembro.

• Orçamento-programa

  O modelo de orçamento-programa, também conhecido como orçamento moderno, é uma forma de planejar e executar os recursos públicos desenvolvida a partir dos anos 1950 que visa a dotar a administração pública de um instrumento que possa aliar as funções de planejamento, avaliação e controle. Esse modelo busca avançar em relação ao modelo de orçamento tradicional, cujo foco é o registro contábil, com objetivo maior de controlar e detalhar todas as despesas e estimar todas as receitas, procurando equilibrar o resultado agregado.

  Como o modelo tradicional não tem uma preocupação com avaliação e planejamento, é comum que sua elaboração seja inercial e incremental, partindo do que ocorreu em anos anteriores com pequenos ajustes. No Brasil, esse modelo inercial, que tende a preservar a proporção dos tipos de gasto, tem sido substituído pelo orçamento-programa desde a segunda metade do século 20, como resultado gradativo de uma série de mudanças na legislação brasileira.

  O orçamento-programa é muito mais do que uma relação de despesas: ele representa o plano de ação do governo para atingir determinado resultado concreto em termos de política pública. A partir de um planejamento com metas, objetivos e visão de futuro, o governo deve estabelecer quanto vai ser gasto com cada política e cada programa que deve levar a cada meta e objetivo. A ideia é controlar quanto se gasta para atingir cada objetivo, por isso é necessário um esquema relativamente complexo de classificação de despesas e receitas.

  Também existem outras formas de fazer orçamento. Uma delas é o orçamento de desempenho, que evidencia quanto vai para cada política pública, mas sem uma classificação muito detalhada dos gastos. Outra delas é o orçamento base-zero, que propõe exatamente o contrário do modelo inercial, exigindo que em todos os anos cada gasto precise ser reavaliado e justificado antes de entrar no projeto, como se fosse a primeira vez.

  Um modelo de elaboração orçamentária bastante conhecido no Brasil é o orçamento participativo. Na verdade, o orçamento participativo é uma forma de discutir diretamente com os cidadãos onde alocar recursos, por meio de audiências públicas, ferramentas de consulta ou mesmo conselhos de representantes. Esse modelo participativo não implica uma mudança de classificação de despesas, como ocorre no orçamento-programa, mas uma mudança de envolvimento político do Executivo, do Legislativo e da sociedade civil na alocação do orçamento. É possível combinar diferentes técnicas de planejamento para elaborar o orçamento anual de um governo.

• Princípios orçamentários

  O orçamento público, a partir dos princípios constitucionais vigentes hoje, pode ser visto como uma balança. Seu objetivo é garantir que os gastos, ou despesas, não sejam maiores que os recursos arrecadados, também chamados de receitas. Isso é feito segundo um conjunto de regras e princípios.

  Na legislação brasileira, os princípios orçamentários mais importantes são:

  (1) O da anualidade, que estabelece a duração do orçamento – ele dura um ano, coincidente com o ano civil, isto é, começa em 1º de janeiro e termina em 31 de dezembro;

  (2) O da unidade e o da universalidade – todas as receitas e despesas devem estar previstas na mesma lei de orçamento, e essa lei deve ser a única para o ano;

  (3) O do equilíbrio fiscal, segundo o qual os gastos não podem ser maiores que as receitas.

  Outros princípios importantes são o da publicidade, que estabelece que todas as informações referentes ao planejamento e à execução do orçamento precisam ser públicas, acessíveis e transparentes, e o da clareza, segundo o qual o orçamento deve ser elaborado com linguagem acessível, garantindo o direito de todos os cidadãos de compreendê-lo.

  Existem outros princípios que devem ser seguidos pelos gestores públicos no momento da elaboração e da execução do orçamento, sob pena de responsabilização pessoal.

• Programa de metas

  Segundo a Rede Nossa São Paulo, em ao menos 56 municípios brasileiros, além dos instrumentos obrigatórios de planejamento orçamentário (PPA, LDO e LOA), existe a obrigatoriedade de apresentação do programa de metas. Ele firma um compromisso do governante pelo período de quatro anos correspondente à sua gestão para atingir metas e objetivos prometidos durante a campanha eleitoral e formalizados durante os primeiros meses de governo.O programa também obriga a demonstração e o monitoramento de metas regularmente durante o mandato.

  O município de São Paulo, por exemplo, incluiu em sua lei orgânica a obrigatoriedade de apresentação do programa de metas nos primeiros três meses de governo. Com isso, o prefeito torna-se responsável não apenas por publicar as metas fiscais e os resultados regionalizados já esperados no PPA, mas vincular a isso as promessas que fez desde a campanha até o início de sua gestão, traduzidas em metas monitoradas, como medida de responsividade.

  O programa de metas não é uma obrigação prevista na Constituição Federal, mas ajuda os cidadãos e os órgãos de controle a controlar o desempenho dos governantes em relação a suas próprias promessas, bem como estimula que os governos ponderem suas promessas e as vinculem à realidade fiscal de seus estados e municípios.

  Por outro lado, como o programa de metas tem a mesma duração que a gestão do governante, e o PPA tem início no segundo ano de gestão e término no primeiro ano da gestão seguinte, esse instrumento traz um desafio adicional de compatibilização de seus compromissos com aqueles assumidos pela gestão anterior, principalmente pelo fato de que as regras orçamentárias servem, justamente, para evitar grandes descontinuidades entre diferentes gestões. Sendo assim, o programa de metas é um importante instrumento balizador das promessas de governo no início da gestão.

• Responsabilidade fiscal

  A discussão sobre responsabilidade fiscal no mundo é bastante dinâmica. Já houve períodos em que essa regra não era apresentada como princípio orçamentário. Na Constituição Brasileira de 1988, esse é um dos princípios obrigatórios para os orçamentos dos três entes. A ideia visa a obrigar os gestores públicos a promoverem equilíbrio entre receitas e despesas por meio da adoção de regras, procedimentos e instrumentos de controle dos gastos públicos, planejamento orçamentário, limite de endividamento e controle monetário.

  No Brasil, essa ideia é intensamente associada à lei que recebeu o mesmo apelido (lei complementar n. 101/2000) e foi sancionada como parte de uma série de medidas adotadas pelo governo federal durante a década de 1990 para controlar a inflação e reduzir o endividamento do Estado.

  A adoção de instrumentos de planejamento orçamentário de e regras específicas a serem seguidas para o limite aos gastos públicos iniciou uma nova era de controle e estabilidade nas finanças públicas brasileiras. Especialmente nos estados e municípios, a Lei de Responsabilidade Fiscal produziu efeitos muito fortes para o controle do gasto público desde sua promulgação, embora tenha tido efeito menos severo sobre o governo federal. Já a emenda constitucional n. 95/2016, conhecida como emenda do teto de gastos, estabeleceu um controle muito mais rígido sobre os gastos públicos federais, muito embora as consequências sobre o nível de endividamento público sejam relativas.

  Por outro lado, ao considerar o aspecto fiscal (equilíbrio de receitas e despesas) do orçamento, os gestores públicos não podem deixar de lado os aspectos qualitativos da despesa pública: como se gasta, para que se gasta, e por que se gasta. O risco do foco exacerbado no aspecto fiscal é tirar de vista os princípios que regem o orçamento-programa: atingir determinado objetivo, em determinado prazo, para se obter determinado resultado mensurável em termos de política pública e indicadores sociais, mais importantes que o equilíbrio fiscal em si mesmo.

• Rigidez orçamentária

  Os gestores públicos não têm total liberdade para alocar os recursos disponíveis no orçamento conforme suas promessas ou preferências, pois há sempre regras que definem alguns gastos obrigatórios. No Brasil, a maior parte do orçamento é comprometida com gastos mínimos obrigatórios que foram definidos, sobretudo, a partir da Constituição de 1988 e outras leis regulamentadoras. A definição de gastos mínimos para educação e saúde a partir da vinculação de impostos para essas áreas é um exemplo de gasto obrigatório definido constitucionalmente.

  Gastos mínimos obrigatórios dizem respeito ao que governos não podem deixar de gastar durante o ano. Isso pode significar obrigatoriedades de aplicar receitas com vinculação percentual — como é o caso da educação, que tem assegurados 25%, no mínimo, dos impostos em cada estado e cada município brasileiro. Também pode significar que determinado montante fixo de despesa não pode deixar de ser pago, como os salários dos servidores ou um contrato de empréstimo ou uma dívida de um município. Esses exemplos caracterizam despesas obrigatórias que têm precedência a outros gastos que chamamos de discricionários, isto é, que podem ou não ser realizados conforme a decisão do gestor. No orçamento federal, segundo o Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), cerca de 95% das despesas são gastos obrigatórios e cerca de 86% das receitas federais são vinculadas – isto é, certa fonte de receita é atrelada a determinada despesa.

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