Uma das mais importantes regras do orçamento público é que nenhuma despesa pode ser realizada sem que esteja prevista no orçamento, ou, caso não tenha sido planejada, ela precisa ser incorporada ao orçamento por meio de instrumentos formais, seguindo regras claras.
Uma vez aprovada pelo Legislativo, a Lei Orçamentária Anual estabelece o limite de despesas com cada ação e iniciativa do governo para o período de um ano. Entretanto, por motivos diversos, tais como crises sanitárias, frustração de receitas (arrecadação menor que o previsto), lançamento de novos programas ou mesmo correções de planejamento, o governo tem autonomia para modificar uma parte da programação dos gastos estabelecida na LOA, desde que atenda a determinados critérios previstos em lei, como a Constituição Federal de 1988 e a lei n. 4.320/1964. É isso que significa que os orçamentos sejam autorizativos – autorizam o Executivo a realizar aqueles gastos –, mas não impositivos – isto é, não exigem que o Executivo o faça. A exceção são as emendas parlamentares individuais ou de bancada no âmbito federal, que são impositivas.
No entanto, para que seja possível remanejar recursos, é necessário que a LOA preveja um limite percentual para as alterações — isto é, o Legislativo deve autorizar o Executivo, de forma antecipada na lei, a suplementar despesas até determinado percentual do total do orçamento (por exemplo, 10%). Esse remanejamento é feito por meio de decretos de crédito adicional suplementar até o limite percentual aprovado em lei. O nome descreve exatamente o que esses créditos fazem: suplementam o crédito de determinada dotação.
A suplementação de uma despesa precisa contar com recursos originários da anulação de outras despesas, ou com superávit constatado no exercício anterior, ou ainda com um excesso de arrecadação no ano corrente. A anulação não pode ser de despesas associadas aos gastos obrigatórios pela Constituição Federal e pela Lei Orgânica. Dessa forma, é possível gastar mais que o previsto com determinada iniciativa, mas sem aumentar o total de gastos previsto para o ano, pois, na ausência de superávit do ano anterior ou excesso de arrecadação no ano, o limite de gasto de outras dotações precisa ser reduzido na mesma medida. Assim, por exemplo, é possível aumentar uma dotação de despesas para construção de creches anulando recursos de uma dotação orçamentária de recapeamento de vias públicas.