Mecanismos para crises no direito brasileiro

• Estado de calamidade pública

  A discussão sobre esse tema se popularizou recentemente, com a adoção de medidas para o enfrentamento da pandemia do novo coronavírus. Em março de 2020, o presidente da República solicitou ao Congresso Nacional o reconhecimento de um estado de calamidade pública, o que foi prontamente aprovado pelos parlamentares em decreto legislativo. Desde então, diversas regras sobre esse instituto foram alteradas.

  O estado de calamidade pública, porém, não fica restrito à esfera federal. Pelo contrário, é mais comum que ele seja acionado em casos de emergência sofridas por estados e municípios e estipulado em Constituições estaduais e leis orgânicas municipais. Ele tem pressupostos e efeitos diversos dos estados de exceção ou emergência previstos na Constituição Federal, que são o estado de defesa e o estado de sítio (ver verbetes abaixo).

  Segundo decreto editado ao fim de 2020, o estado de calamidade pública envolve uma “situação anormal provocada por desastre” e compromete substancialmente a capacidade de resposta das autoridades ou demanda a adoção de “medidas administrativas excepcionais para resposta e recuperação”. Tal definição corresponde à de “situação de emergência”, que é o segundo mecanismo excepcional geralmente invocado para lidar com situações de crise grave de repercussão local. No passado, os dois mecanismos apresentavam diferenças conceituais bem demarcadas em decreto: a calamidade pública era entendida como uma situação mais grave que a emergência. Ambos não podem durar mais de 180 dias.

  O estado de calamidade pública pode ser implementado por duas vias: (a) decreto executivo ou (b) decreto legislativo. No primeiro caso, exige-se a mera declaração dos chefes do Poder Executivo dos estados e municípios ou a requisição deles ao Ministério do Desenvolvimento Regional. A regra que valia até dezembro de 2020, contudo, estipulava o padrão de que a declaração se dava pelo governo federal, após requerimento dos chefes do Executivo locais. No segundo caso, o Congresso Nacional ou as Assembleias Legislativas reconhecem tal estado, o que ocorreu em março de 2020.

  O estado de calamidade pública tem efeitos que o diferenciam dos estados de emergência constitucionais. Com eles, ficam previstas de pronto a adoção de medidas coercitivas, que constrangem direitos fundamentais. Já no caso de calamidade pública, ficam em primeiro plano os efeitos financeiros, como a flexibilização de previsões orçamentárias - foi ampliada por lei de 2020 - ou repasses de recursos entre os entes federativos.

  Medidas restritivas, porém, também podem ser adotadas no estado de calamidade pública. Durante a pandemia de covid-19, por exemplo, diversas delas vieram à tona, como a restrição da liberdade de locomoção.

  Em outras situações de crise essas medidas também são bastante mobilizadas. Em 2019, quando ocorreu o rompimento da barragem da mina Córrego do Feijão, em Brumadinho (MG), foi decretada calamidade pública no município. Chuvas fortes e deslizamentos de terra também já motivaram declarações desse tipo, como foi o caso na Bahia em novembro de 2020 e no Acre em fevereiro de 2021.

• Estado de defesa

  É um dos dois estados de emergência trazidos pela Constituição Federal. Embora seu par, o “estado de sítio”, exista sob esse nome no direito brasileiro desde o século 19, o estado de defesa foi um instituto incorporado em 1988. Ele substituiu os então existentes “estado de emergência” e “medidas de emergência” e nunca foi invocado desde então.

  O estado de defesa pode ser decretado pelo presidente da República para prevenir ou reprimir prontamente ameaças à “ordem pública” ou à “paz social” em duas situações: “grave e iminente instabilidade institucional” ou “calamidades de grandes proporções na natureza”. Com o decreto, ficam previstas medidas coercitivas, entre:

  • restrições a direitos específicos (de reunião, sigilo de correspondência, sigilo de comunicação telegráfica e telefônica);
  • ocupação e uso de bens e serviços públicos; e
  • prisão por crime contra o Estado ou outros motivos.

  Os conceitos apresentados entre aspas não têm definição na Constituição; portanto, todos derivam do juízo político do presidente. Por outro lado, há um sistema de controles nessas situações. Os controles se dão (a) no momento anterior à decretação do estado de defesa, com a escuta de conselhos e a adequação da decretação a requisitos específicos; (b) durante o estado de exceção em questão, com a atuação legislativa ou judiciária; e (c) em seu encerramento, também sujeito a controle legislativo e judiciário.

  O presidente não pode decretar estado de defesa sem que ouça, previamente, o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional. Autoridades do Poder Executivo e Legislativo participam desses conselhos — além de, no primeiro caso, cidadãos, e, no segundo caso, comandantes das Forças Armadas. Eles são órgãos consultivos, ou seja, o presidente não tem obrigação de seguir suas recomendações, mas não ouvi-los pode contribuir para a responsabilização política ou judicial do chefe do Executivo.

  O decreto do presidente também tem exigências inafastáveis: ele deve ser fundamentado, apontar o tempo de duração do estado de defesa (que não pode exceder 30 dias, prorrogáveis uma vez por igual período), mostrar quais as áreas abrangidas pelas novas regras e as medidas restritivas de direitos a serem aplicadas. Além disso, o texto deve ser submetido à apreciação imediata do Congresso Nacional. Se rejeitado o decreto, cessa imediatamente a vigência do estado de defesa.

  Se aprovado, o Congresso Nacional deve fiscalizar sua execução e designar comissão parlamentar para acompanhar as medidas tomadas. Também é possível que o Poder Judiciário seja acionado para avaliar o decreto.

  Uma vez cessados os efeitos do estado de defesa, os parlamentares devem receber relatório detalhado do presidente sobre as medidas aplicadas em sua vigência. É possível que se conclua que o presidente cometeu atos que impliquem crimes de responsabilidade e, então, ele poderá ser julgado pelo Congresso. Também pode haver a responsabilização de agentes e executores de medidas coercitivas.

• Estado de sítio

  Assim como o estado de defesa, o estado de sítio instaura uma legalidade extraordinária, que desvia da normalidade constitucional brasileira. Esse mecanismo, porém, tem uma tradição mais longa nas constituições do país. Ao longo do século 20, ele foi largamente utilizado em situações de crise. Até 1930, quase todos os presidentes o decretaram pelo menos uma vez. Nos anos 1920, inclusive, o presidente Artur Bernardes governou a maior parte do tempo sob um estado de sítio.

  Mesmo que não tenha sido decretado desde a redemocratização, o estado de sítio, bem como o estado de defesa, voltou aos debates recentemente em decorrência da pandemia do novo coronavírus. Em março de 2020, a imprensa noticiou que o presidente da República estaria estudando a possibilidade de decretar um estado de sítio. Já em 2021, o procurador-geral da República sugeriu que o país viveria a “antessala do estado de defesa” e o presidente comparou medidas de distanciamento social com um estado de sítio em ação proposta no STF.

  A decretação do estado de sítio pressupõe autorização prévia da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, além da escuta dos Conselhos da República e da Defesa Nacional. São quatro as situações em que ele pode ser invocado:

  • caso de “comoção grave de repercussão nacional”;
  • insuficiência das medidas sob estado de defesa;
  • declaração de estado de guerra; ou
  • resposta a agressão armada estrangeira.

  Nos dois primeiros casos, o estado de sítio pode durar 30 dias, prorrogáveis por mais de uma vez, sempre em períodos não superiores a 30 dias. Já nos dois últimos, não há prazo de duração específico, podendo durar o mesmo tempo que a guerra ou agressão. Em qualquer um desses casos, o decreto é aplicável a todo o território nacional e deve definir os direitos constitucionais a serem restringidos.

  Nos casos de decretação por comoção grave ou ineficácia de medidas sob o estado de defesa, o decreto deve conter as normas para sua execução, isto é, as instruções para os executores das medidas coercitivas que o estado de sítio prevê. Neste caso, as normas podem envolver:

  • obrigação de permanência dos cidadãos em um local (residência forçada);
  • detenção em edifício não destinado a essa função;
  • interceptação e censura aos meios de comunicações no geral — condicionadas, porém, à existência de lei prévia a esse respeito;
  • suspensão da liberdade de reunião;
  • realização de busca e apreensão em domicílio;
  • intervenção em empresas de serviços públicos; e
  • requisição de bens.

  Já nos casos de declaração de estado de guerra ou de resposta a agressão armada estrangeira, não há parâmetros específicos previstos para as medidas de coerção. Isso não significa, porém, que todos os direitos podem ser restringidos. Alguns deles são invioláveis, conforme calcado no Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, como o direito à vida, a proteção contra a tortura e tratamentos degradantes, e a liberdade de pensamento, consciência e religião.

  O sistema de controles previsto para o estado de sítio é similar ao do estado de defesa, com a diferença de que, neste caso, o controle que se faz pelo Congresso Nacional deve também ser prévio, para autorizar a decretação do estado de sítio (e não aprová-la).

• Intervenção (federal ou estadual)

  É uma medida excepcional que implica o afastamento temporário e limitado da autonomia de um ente federado (estado ou município) por outro de hierarquia superior (União ou estado). Assim, a intervenção pode ser federal — quando o interventor é a União, que pode agir sobre estados e municípios — ou pode ser estadual — quando um estado intervém sobre a municipalidade.

  A iniciativa pode partir do próprio Poder Executivo, pode ser provocada por um pedido do Legislativo ou de outro chefe do Executivo (governadores e prefeitos) ou, ainda, requisitada pelo Poder Judiciário. Fora isso, deve obedecer a uma série de restrições, que são:

  • as hipóteses determinadas de sua invocação;
  • a limitação geográfica;
  • a limitação temporal;
  • o atendimento a finalidades específicas; e
  • a proporcionalidade das medidas.

  Primeiro, as hipóteses de intervenção são taxativas: isso quer dizer que já estão predeterminadas pelo texto constitucional. A Constituição, por exemplo, prevê que a regra é de não intervenção da União sobre os estados, mas essa regra pode ser quebrada para manter a integridade nacional — em caso de invasão estrangeira —, para garantir a execução de uma lei federal, para assegurar o regime democrático, entre outras hipóteses previstas. Em segundo lugar, a intervenção deve ser limitada a um espaço geográfico, que deve estar especificado no decreto de intervenção. Terceiro, deve ser observada a limitação temporal — ou seja, a intervenção não pode ocorrer por prazo indeterminado, devendo apresentar uma data de início e fim. Quarto, a intervenção deve apresentar uma finalidade predefinida e ser executada apenas com meios considerados adequados, necessários e proporcionais.

  O decreto de intervenção assinado pelo chefe do Executivo (presidente da República ou governador) está sujeito ao controle externo do Legislativo, que deve apreciar seu conteúdo no prazo de 24 horas após sua publicação. No caso de intervenção federal, o presidente deve obrigatoriamente consultar o Conselho da República e o Conselho da Defesa Nacional, que também são acionados nos casos de estado de sítio e defesa.

  Desde a promulgação da Constituição de 1988, ocorreram intervenções federais sobre os estados do Rio de Janeiro e de Roraima no ano de 2018. O decreto sobre o Rio de Janeiro, assinado pelo então presidente Michel Temer, se destinava a “pôr termo a grave comprometimento da ordem pública no Estado” e foi muito criticado não só por não ter cumprido com todos os requisitos jurídicos, como pelo resultado das operações militares realizadas sobre favelas e bairros populares naquele período, com a perpetração de graves violações de direitos humanos.

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