Estado brasileiro

• Estado

  A palavra “Estado” vem do latim “status” - estado, situação, condição.

  Maquiavel (Niccolò Machiavelli, 1469-1527), em “O Príncipe” (1513), transportou definitivamente a noção de “status” para o campo político. Ele cravou a categorização que se tornaria clássica para descrever Estados nacionais ao dizer que, até então, “todos os Estados, todos os domínios que existiram e existem” sobre as pessoas eram repúblicas ou monarquias (“principados”).

  Desde então, “Estado” se tornou um conceito amplamente utilizado, associado à noção de exercício do poder sobre o povo de um território. E passou a ser grafado com maiúsculas para designar uma entidade política representativa, uma pessoa jurídica.

  O sociólogo alemão Max Weber (1864-1920) nos deu a versão contemporânea mais citada do conceito: “o Estado é aquela comunidade humana que, dentro de determinado território [...] reclama para si (com êxito) o monopólio da coação física legítima [...]. Ele é considerado a única fonte do ‘direito’ de exercer coação”.

  Uma confusão comum é tratar Estado como sinônimo de governo. Confusão tão antiga que, pelo menos desde Jean Bodin (1530-1596), se tenta deixar claro que Estado é a organização que engloba todas as estruturas de poder, e governo é seu comando executivo.

  Por exemplo, o Estado brasileiro é formado pelo conjunto dos órgãos executivos, legislativos e judiciários, dos mais diferentes âmbitos da federação – União (órgãos ditos “federais”), Estados, Municípios e Distrito Federal (sendo que estes dois últimos não têm judiciário próprio).

  Portanto, o Estado brasileiro engloba prefeituras, assembleias legislativas, os tribunais de justiça, a Força Aérea Brasileira, a Câmara dos Deputados, o Senado Federal, os ministérios, as agências reguladoras, as polícias, o Ministério Público, a presidência da República, entre tantos outros.

  Já os governos são os órgãos de caráter especificamente executivo, os quais são chefiados (a expressão constitucional é esta mesma) por presidentes, governadores e prefeitos, diretamente ou em delegação à sua equipe (ministros, secretários e dirigentes dos demais órgãos).

  No Brasil, quem exerce o cargo de presidente da República é chefe de governo, mas apenas em âmbito federal. É um dentre vários chefes de governo de nossa federação. Prefeitos e governadores também o são, em suas respectivas unidades da federação.

  Presidentes são ainda chefes de Estado, no sentido de que conduzem as relações exteriores, sob limites impostos pela Constituição, com a fiscalização do Congresso Nacional e a eventual ação revisora do Judiciário.

  O Estado se incumbe de duas atividades básicas: administração pública e regulação da atividade privada. Tal atuação recai sobre os mais variados domínios, com as chamadas políticas públicas.

• Entes federados

  Ente (do latim “entis”): aquele que é, que existe. A parte de um todo, tal como o parente é parte de uma família, e assim como a entidade é a representação de alguém, um grupo ou coletividade. São entes federados, ou seja, partes constitutivas da federação, a União (na esfera federal), os 26 estados, o Distrito Federal (DF) e cada um dos 5.568 municípios.

  É um erro comum se dizer que há apenas três entes federados (União, estados e municípios). Além disso apagar a existência do DF (que merecerá um verbete próprio, por conta de suas peculiaridades), cada unidade territorial autônoma é um ente, um parente da grande família federativa chamada Brasil.

  Outro equívoco corriqueiro é se dizer que o país tem 5.570 municípios. O IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), responsável por esse dado, deixa claro que nesta lista estão duas unidades que não são municípios: Brasília e Fernando de Noronha.

  Brasília, a capital, faz parte do DF. A Constituição veda expressamente que o DF possa se dividir em municípios. Fernando de Noronha, por sua vez, é um distrito administrado pelo Estado de Pernambuco. Portanto, a conta dos 5.570 deve ter a subtração desses dois que não são e nunca foram municípios.

  A Constituição torna o Brasil, de fato, um país federado ao distribuir competências (poderes) e atribuições (obrigações) entre suas unidades e garantir que elas se organizem autonomamente. Cada ente tem leis próprias, governos pŕoprios e, no caso da União e dos Estados, judiciários próprios.

  A União tem competência para instituir normas gerais. A Constituição e as leis federais definem regimes de políticas públicas, com competências e atribuições específicas dadas a cada esfera. Por exemplo, institucionalizou-se que a educação superior cabe à União; o ensino médio cabe aos estados e DF; e o ensino fundamental cabe aos municípios e DF.

  São os pactos ou a falta deles que dirão as providências e as lacunas que existirão em cada área, as responsabilidades a serem assumidas especificamente por cada ente e os meios disponíveis para cumpri-las.

  Usando o mesmo exemplo da educação, apesar das competências e atribuições distintas, nada impede que governos estaduais tenham universidades (com a chancela federal); que colégios de ensino médio sejam municipalizados, e que escolas municipais sejam estadualizadas – desde que os governadores e prefeitos pactuem esses entendimentos.

  Corriqueiramente, se ouve falar em “pacto federativo” ou a proposta “por um novo pacto federativo”. A expressão é totalmente redundante, na medida em que a palavra federalismo já quer dizer, em si, pacto (“foedus”). O que se quer (ou se deveria dizer) é a que tipo de pacto se está referindo. O pacto da educação? O da saúde? O pacto da assistência social? O que se pede é um novo federalismo ambiental? Um novo pacto da segurança pública? Um novo federalismo fiscal? Enfim, são dessas lacunas, não pactuadas ou mal pactuadas, de que se fala.

• Distrito Federal e a Capital

  Uma capital (do latim “capitalis”, que por sua vez vem de “caput”, cabeça) é o centro onde as decisões de um reino ou de uma república são tomadas e onde suas maiores autoridades exercem suas funções.

  O tratamento dado ao território responsável por abrigar as capitais sempre denotou, muito claramente, a importância magnânima desse lugar para a organização do poder.

  Por serem a sede do Estado, as capitais eram também alvos de disputas. Rebeliões que abalassem as capitais podiam muito facilmente desestabilizar um regime. A Revolução Francesa e o desenrolar dos fatos, sobretudo em Paris, que levaram à decapitação do rei Luiz 16, foram um claro exemplo da importância e das vulnerabilidades a que as capitais estavam sujeitas.

  Não só novas concepções urbanas especiais foram desenvolvidas para transformar essas cidades em trincheiras melhor guarnecidas para defender o status quo. Modelos institucionais foram concebidos para tentar blindar institucionalmente as capitais, como se isso as fizesse pairar acima dos conflitos.

  Capitais eminentemente político-administrativas passaram a ser uma novidade moderna adotada por muitos países. Mas, mesmo onde isso não era francamente adotado, a tentativa de neutralizar as capitais era uma regra básica.

  Por exemplo, durante o Império, o Rio de Janeiro foi considerado “município neutro”, e essa era a denominação institucional da capital. Era como se a cidade fosse completamente abduzida pelo poder e não tivesse direito a ter vida própria sem que isso fosse visto como ameaça à Côrte.

  A Província do Rio de Janeiro, por sua vez, tinha por capital a cidade de Niterói. A partir da Constituição republicana de 1891, a capital passou a ser chamada de Distrito Federal, seguindo o exemplo dos Estados Unidos (cujo distrito, que abriga Washington, é chamado de Columbia) e mais exatamente o do México, que denominou sua capital como Distrito Federal de 1824 até recentemente (2016), quando esta passou a ser, oficialmente, a Cidade do México.

  Um Distrito Federal é, em geral, uma unidade administrativa sem autonomia ou com autonomia muito limitada, justamente pelo fato de abrigar a capital. Distritos são, a rigor, um pequeno território administrado por alguém nomeado, e não eleito – um interventor, prefeito ou governador.

  Assim foi a vida do DF durante boa parte da República. Pedro Ernesto foi uma das poucas exceções, tendo sido eleito prefeito de forma indireta. Seu Partido Autonomista do Distrito Federal, que congregava pessoas como Bertha Lutz, foi precursor da ideia de que o DF deveria ter plena autonomia. Por um período muito curto, enquanto vigorou a Constituição de 1934, o DF teve Câmara de Vereadores e prefeito eleito.

  Passada a ditadura de 1937 a 1945, o DF voltou a ter uma vida política restrita. Por exemplo, os habitantes do Distrito Federal elegeram 17 deputados e dois senadores para a Constituinte de 1946, mas seus prefeitos voltaram a ser nomeados.

  Mesmo após a fundação de Brasília, em abril de 1960, a capital continuava sendo o Distrito Federal (e não Brasília) e não tendo autonomia. Só a partir da Constituição de 1988 que a capital passou a ser oficializada como Brasília. O Distrito Federal ganhou autonomia. Passou a dispor de Lei Orgânica; de governo próprio, com eleição de governador; e Poder Legislativo independente.

  O DF continua um ente peculiar. Não é estado nem município, tendo ao mesmo tempo as funções que são dadas tanto a estados quanto a municípios. Não tem assembleia legislativa (estadual) e nem câmara de vereadores (municipal), mas um híbrido, a Câmara Legislativa do DF.

  Os próprios habitantes e agentes públicos do Distrito Federal costumam confundir DF, Brasília e o que chamam de “Plano Piloto”. Houve um governador do DF que chegou a adotar Brasília como “logomarca” sinônimo de Distrito Federal (como se isso fosse possível). A administração que cuida de Brasília ainda hoje é erroneamente chamada de Administração Regional do Plano Piloto.

  De forma correta: Brasília é a Capital da República. O Distrito Federal é o ente federativo autônomo que abriga a Capital Federal. O “plano-piloto de Brasília” (assim mesmo, com minúsculas e hífen) foi o plano que Lúcio Costa propôs, em 1957, ao concurso público aberto para escolher a melhor proposta urbanística para a construção da nova capital (Brasília). O plano piloto nunca foi topônimo (nome de um lugar). É aquilo que hoje em dia normalmente se chama de “plano diretor”.

• Administração pública e regulação da atuação do setor privado

  O Estado administra tudo aquilo que faz diretamente, com meios próprios: seus servidores, recursos financeiros e físicos ou pela contratação do serviço de terceiros.

  Regulação é tudo aquilo que o Estado não faz por conta própria, mas atribui ou permite ser realizado por agente privado.

  O Estado, portanto, administra e regula. Tudo o que o Estado administra é feito pela atuação de órgãos públicos, com base no direito administrativo e com orçamento público. Na Constituição, os meios que garantem que haja administração pública são dados pelo Título 6º, que trata da tributação e do orçamento.

  Tudo aquilo que se faz em matéria regulatória se dá com base em legislação específica e pelas normas expedidas por agências reguladoras. O Título 7º da Constituição, que cuida da ordem econômica e financeira, estabelece as grandes linhas de regulação sobre a política urbana; a política agrícola, fundiária e de reforma agrária; e a organização do sistema financeiro nacional. O título 8º também traz diretrizes regulatórias, mas para a ordem social.

• Governo, governabilidade e governança

  Governar (do grego “κυβερνώ”) significa “dar rumo” a uma embarcação, guiar, comandar. Governo, governabilidade, governança e governar são todos vocábulos com uma origem comum.

  Governo é quem exerce o Poder Executivo: presidentes, governadores e prefeitos, com o auxílio de ministros e secretários.

  Governabilidade é a condição alcançada por um governo que consegue transformar seu poder de iniciativa (poder de propor) em poder de agenda (poder de decidir prioritariamente), com elevada taxa de aprovação de suas propostas.

  O presidente da República (artigo 84 da Constituição) tem o poder de iniciar o processo legislativo, ou seja, apresentar projetos ao Congresso. Em várias questões, só ele pode iniciar esse processo. Por exemplo, é ele quem pode enviar projetos de planos plurianuais, de leis de diretrizes orçamentárias e de leis orçamentárias anuais.

  O presidente tem ainda poder de decreto, ou seja, pode baixar atos unilaterais de vigência imediata, como decretos e medidas provisórias.

  Quando ocorre de o chefe do Poder Executivo não dispor de maioria no Legislativo, utiliza-se a expressão “governo dividido”.

  Nesse caso, podem ocorrer três gradações de problemas de governabilidade: 1) a de governabilidade difícil, quando o governo propõe pouco e aprova pouco; 2) a de crise de governabilidade, quando o governo não aprova nada, havendo uma situação de paralisia decisória; 3) a de ingovernabilidade, quando o governo perde totalmente o controle da agenda e é contrariado em seu projeto, sendo atropelado por iniciativas que lhe são contrárias e difíceis de serem executadas - nessa situação, o governo na prática deixa de governar.

  Governança é a maneira como uma organização estrutura suas competências e atribuições para cumprir seus propósitos. As competências definem quem pode decidir sobre o quê. As atribuições estabelecem quem faz o quê. Frederickson reforça justamente essa ideia de governança como “jurisdição” – quem tem poderes de decidir e quem tem a obrigação de fazer.

  As diferentes maneiras como competências e atribuições estão dispostas e relacionadas dão origem ao que se conhece como modelos de governança: centralizada ou descentralizada; concentrada (direta) ou desconcentrada (delegada a alguém); hierárquica ou em rede; insulada (fechada) ou participativa (aberta).

  A confusão mais comum que se faz é entre governança e gestão. Gerir (do latim “gerere”, da mesma forma como “gestare”, significa carregar) diz respeito à maneira como insumos são usados em processos para gerar produtos, resultados e, no longo prazo, impactos.

  Por exemplo, se há pessoas erradas (inábeis, que não sabem o que fazem) no lugar errado (em cargos que exigem qualificação), este não é um problema de gestão, mas de governança. Os problemas de gestão serão consequência de um problema anterior de governança. Não saber analisar, decidir, comandar, coordenar, são problemas de governança. Não saber usar bem os recursos que se tem à mão é um problema de gestão.

• Órgãos do Poder Legislativo

  O Poder Legislativo é exercido no Brasil, em âmbito Federal, pelo Congresso Nacional, em processos decisórios separados por meio de dois órgãos (ou Casas, como também se costuma chamar): a Câmara dos Deputados e o Senado Federal (artigo 44 da Constituição).

  Deputados e senadores são atores políticos eleitos. Por terem funções de Estado, são agentes públicos. Quando esses parlamentares se congregam (daí a origem da palavra “congresso”), tem-se a sessão do Congresso Nacional.

  Processo legislativo é a apresentação e tramitação de projetos de lei ou de emenda à Constituição. Ele pode se iniciar em qualquer das Casas. Afinal, tanto deputadas e deputados quanto senadoras e senadores podem apresentar projetos. Pela regra dos pesos e contrapesos, os projetos são votados separadamente, em cada Casa, e, se houver modificação, voltam para votação final na Casa de origem do projeto.

  Se aprovados, seguem para sanção ou veto do presidente da República (outra vez, o mecanismo de pesos e contrapesos) e, se sofrerem vetos, de novo voltam para apreciação do Congresso – portanto, em sessão conjunta de deputados e senadores.

  Não são submetidas a sanções presidenciais as emendas constitucionais, que são promulgadas diretamente pelo próprio Congresso, e os decretos legislativos e resoluções. As leis delegadas e a lei de conversão de medida provisória que não tenha sofrido alteração também dispensam sanção ou veto presidencial.

  Quando um projeto é enviado por iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal ou dos tribunais superiores, sua entrada se dá obrigatoriamente pela Câmara dos Deputados (artigo 64 da Constituição).

  Podem apresentar projetos, além desses já citados, o Procurador-Geral da República e qualquer cidadã ou cidadão, na forma de projeto de iniciativa popular.

  Nas esferas estadual, municipal e do Distrito Federal, o Poder Legislativo é exercido, respectivamente, por assembleias legislativas, câmaras de vereadores e pela Câmara Legislativa do DF.

  É bom lembrar que os Tribunais de Contas são órgãos do Poder Legislativo, mas não são órgãos do Congresso e nem das assembleias legislativas estaduais ou da Câmara Legislativa do DF.

  Os tribunais de contas têm função de auxiliar o controle externo, que é exercido pelo Congresso Nacional (conforme diz expressamente o artigo 71 da Constituição). São órgãos autônomos (gozam de autonomia funcional, administrativa e financeira), mas não são independentes.

  A Lei Complementar n. 101/2000 (conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal), em seu artigo 20, também trata o Tribunal de Contas da União como órgão do Poder Legislativo, ao incluí-lo no limite específico de despesa com pessoal daquele Poder.

  A autonomia dos tribunais de contas é similar àquela do Ministério Público, em relação ao Poder Executivo, ou das universidades públicas, que também são autônomas.

  Há um Tribunal de Contas da União (TCU), um Tribunal de Contas do DF, 26 Tribunais de Contas estaduais e apenas dois Tribunais de Contas municipais, nos municípios de São Paulo e Rio de Janeiro.

• Órgãos do Poder Executivo

  O Poder Executivo, em âmbito federal, é exercido pelo presidente da República. Este é um poder unipessoal, exercido exclusivamente pelo agente público eleito para o cargo de presidente. Ministros são seus auxiliares.

  A presidência da República, ao contrário do que costumava dizer um ex-presidente, não é uma instituição. É o órgão que abriga administrativamente o presidente para que este exerça suas funções. E quem exerce o Poder Executivo não é a Presidência da República, e sim o presidente.

  Por isso, há uma incorreção na Emenda Constitucional que produziu o artigo 50, ao dizer que a Câmara, o Senado Federal ou suas Comissões podem convocar “quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República” para prestar informações (redação dada pela Emenda Constitucional de Revisão n. 2, de 1994). Aliás, esta é a única vez em que a expressão “Presidência da República” aparece na Constituição.

  Na verdade, os agentes públicos titulares desses órgãos são subordinados ao presidente da República. É o presidente quem nomeia ou demite, e não a Presidência. A subordinação não é ao órgão, mas à autoridade do presidente. É uma subordinação dos agentes a um superior hierárquico – no caso, o presidente da República, e não à Presidência.

  Da mesma forma, em âmbito estadual e do DF, o Poder Executivo é exercido por governadores, e não pelos governos estaduais, e, em âmbito municipal, por prefeitos, e não por prefeituras. Governos estaduais e prefeituras são os órgãos públicos responsáveis por definir políticas e implementar programas sob a liderança dessas autoridades.

• Órgãos do Poder Judiciário

  O Poder Judiciário é exercido por juízes, em varas e juizados (a chamada primeira instância), desembargadores (em órgãos colegiados de segunda instância) e ministros, nos tribunais superiores e no Supremo Tribunal Federal. Suas decisões podem ser monocráticas (dadas por um único magistrado) ou colegiadas, quando adotadas pelos órgãos colegiados, em maioria de votos.

  São órgãos do Poder Judiciário o Supremo Tribunal Federal, o Conselho Nacional de Justiça, o Superior Tribunal de Justiça, o Tribunal Superior do Trabalho, os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais (veja que os juízes, conforme o artigo 92 da Constituição, são considerados como órgãos do Judiciário), os Tribunais e Juízes do Trabalho, os Tribunais e Juízes Eleitorais, os Tribunais e Juízes Militares, os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios. Existem ainda o Conselho da Justiça Federal e o CSTJ (Conselho Superior da Justiça do Trabalho), que são órgãos de supervisão da gestão administrativa e orçamentária.

  O Brasil segue, desde o início da República, o modelo de judiciário dual: os órgãos judiciários são organizados pela União ou pelos estados. Não existe judiciário municipal.

  Mesmo o Distrito Federal e os Territórios têm seu judiciário organizado pela União (artigo 21, inciso 13 da Constituição). Está errada, portanto, a informação da página do STF (“Sistema Judiciário Brasileiro: organização e competências”) que diz: “A organização da Justiça Estadual… é de competência de cada um dos 26 estados brasileiros e do Distrito Federal, onde se localiza a capital do país”.

  Territórios, diga-se de passagem, são uma figura jurídica que existe como uma espécie de “carta na manga”. Os três últimos territórios tornaram-se estados (Amapá e Roraima) e distrito estadual (Fernando de Noronha). Hoje, os territórios permanecem como um dispositivo previsto, mas não aplicado.

  Uma confusão comum é considerar o Ministério Público (da União, do Distrito Federal e Territórios, e dos Estados), a Advocacia-Geral (da União, do DF dos Estados, as procuradorias-gerais) e a Defensoria Pública (da União, do DF e dos Estados) como órgãos do Poder Judiciário.

  Embora tenham funções judiciárias, esses são órgãos ligados ao Poder Executivo, assim como as polícias também são órgãos do Poder Executivo com funções judiciárias – desde a investigação até a execução da sentença proclamada e ordenada pela autoridade judicial.

  O MPU (Ministério Público da União), a AGU (Advocacia-Geral da União) e a DPU (Defensoria Pública da União) não são órgãos de julgamento, e sim de proposição de ações judiciais de promotoria (acusação) ou defesa judicial. São órgãos que provocam o Judiciário a agir ou respondem a ações impetradas perante aquele Poder. Se não fosse assim e, ao contrário, o Poder Judiciário cumprisse funções de promotoria ou de defesa de quem quer que fosse, ele descumpriria seu dever de imparcialidade.

  O MPU, a AGU e a DPU são órgãos chefiados por agentes públicos nomeados pelo Presidente da República. A organização do Ministério Público, da AGU e da Defensoria Pública da União é de iniciativa privativa do presidente da República (parágrafo 1o. do artigo 61 da Constituição).

  O presidente da República pode inclusive delegar atribuições ao Procurador-Geral ou ao Advogado-Geral da União (parágrafo único do artigo 84, inciso 28). No caso da AGU, esta atribuição está explícita como a de exercer “atividade de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo” (artigo 131 da Constituição).

  A função de advocacia-geral dos Estados e do DF é exercida por uma Procuradoria-Geral. Cabe o alerta de que ela não deve ser confundida (como é frequente) com a Procuradoria-Geral de Justiça de cada Estado, ou seja, o MP estadual. Há no Brasil, como lembra Alexandre Cunha, 28 MPs, advocacias ou procuradorias-gerais e defensorias públicas: as federais, a do DF e as de cada um dos 26 estados.

Veja também