Orçamento público e combate às desigualdades

Pedro Marin
O pesquisador Pedro Marin recomenda cinco leituras sobre boas práticas para a formulação e leitura do orçamento público, que podem servir de inspiração para gestores públicos, sociedade civil e acadêmicos interessados no tema

O orçamento público é um dos pilares básicos das democracias modernas. A partir dos anos 1960, sucessivos movimentos protagonizados por governos e organizações internacionais têm buscado qualificar este instrumento visando a uma aplicação mais racional e efetiva dos recursos públicos, orientada à promoção do desenvolvimento e ao combate às desigualdades. Do orçamento programa ao orçamento baseado em prioridades de alto nível, governos pelo mundo têm experimentado diferentes metodologias com o objetivo de alinhar a aplicação dos recursos públicos a seus objetivos estratégicos e às reais necessidades dos cidadãos.

A seguir, recomendo algumas publicações, artigos e exemplos de melhores práticas que apresentam diferentes perspectivas metodológicas de formulação e leitura do orçamento público e que podem servir de inspiração para gestores públicos, sociedade civil e acadêmicos interessados no tema.

Orçamento Público

James Giacomoni (Editora Atlas, 18ª Edição, 2022)

Em sua 18ª edição, este manual sobre orçamento público é um clássico da administração pública brasileira, ponto de partida obrigatório para os interessados em orçamento público. Giacomoni faz um resgate histórico do orçamento público no Brasil, apresentando as mudanças deste instrumento ao longo do tempo e os principais conceitos sobre seu funcionamento de forma bastante didática.

Metodologia orçamento e direitos - referenciais políticos e teóricos

Inesc (2018)

Desenvolvido pelo INESC, este guia busca fortalecer e formar organizações da sociedade civil e movimentos sociais para a leitura crítica e incidência política no orçamento público. Para tanto, propõe um olhar para as receitas e despesas que compõem o orçamento a partir do prisma dos direitos humanos. A partir deste olhar, o guia explica e ilustra conceitos como a relação entre Estado e economia, justiça fiscal, ciclo orçamentário e participação popular.

OECD Good Practices for Performance Budgeting

Organisation for Economic Co-operation and Development (2019)

A importância de combater o incrementalismo na alocação de recursos é um dos principais temas que mobilizam os estudiosos do orçamento público. Por incrementalismo entendemos a tendência de que as rubricas de um determinado ano sejam definidas apenas com base no valor executado no ano anterior, sem nenhuma avaliação mais profunda sobre o sentido ou relevância de se repetir aquela despesa.

O performance budgeting (ou orçamento por resultados, como ficou conhecido no Brasil) é uma metodologia que busca romper com o incrementalismo orçamentário associando a alocação de recursos a indicadores de desempenho. A ideia é que os gestores decidam se um determinado programa deve ou não receber recursos financeiros não apenas de acordo com sua execução orçamentária pregressa, mas também a partir de sua capacidade de gerar benefícios para a sociedade. Este artigo da OCDE é um bom esforço de sistematização de alguns princípios e boas práticas na adoção de orçamentos por resultados com o objetivo de auxiliar gestores públicos que desejem replicar esta metodologia de orçamentação.

Anatomy of a Priority Driven Budget Process

Government Finance Officers Association (2011)

A ideia de um orçamento por resultados, apresentada no texto anterior, representa um passo importante em direção a um processo orçamentário centrado na melhoria da qualidade de vida dos cidadãos e no combate às desigualdades. No entanto, orçamentos baseados em desempenho introduzem uma grande camada de complexidade à tomada de decisão com a qual os governos têm tido dificuldades em lidar. Quando cada linha do orçamento está associada a um ou mais indicadores, nem sempre é tão fácil identificar quais são as prioridades da gestão. Se os indicadores apontam desempenho muito bom na educação básica, razoável no transporte público, ruim na atenção secundária em saúde e péssimo na regularização fundiária, qual deve ser o próximo passo da Administração Pública? Retirar recursos da educação para cobrir outras áreas significaria punir uma área que demonstrou bom desempenho, além de não ser necessariamente viável do ponto de vista técnico ou político.

Por conta de toda essa complexidade, temos discutido a importância de definir prioridades de alto nível que possam guiar os gestores na leitura dos indicadores de desempenho e, consequentemente, na tomada de decisões. Essas prioridades devem servir como princípios gerais para orientar as decisões e devem ser mensuráveis. Este artigo da GFOA, embora de 2011, traz um bom roteiro construído a partir da experiência de gestores de diversas cidades norte-americanas para que formuladores de orçamentos possam refletir sobre quais são suas prioridades na formulação do orçamento.

Alguns exemplos de prioridades de alto nível podem ser a redução das desigualdades regionais (orçamento regionalizado), o combate às desigualdades de raça e gênero (orçamento sensível a gênero e raça) e a redução das emissões de CO2 (orçamento climático). Um bom exemplo de orçamento organizado em torno de prioridades de alto nível é o orçamento de bem-estar da Nova Zelândia.

Gênero e raça no orçamento público brasileiro

Elaine de Melo Xavier (org.) (Assecor, 2020)

Quando falamos de combate às desigualdades no orçamento público, um dos recortes mais relevantes é sem dúvida o de gênero e raça. As políticas públicas não são neutras e afetam de formas diferentes grupos sociais mais ou menos privilegiados. Visando lidar com esse problema, orçamentos sensíveis a gênero têm sido implementados em alguma capacidade em todos os países da OCDE desde pelo menos os anos 1980.

Neste livro, Xavier reúne um conjunto de artigos que compõem uma reflexão abrangente sobre a relação das questões de gênero e raciais com o orçamento público, que passa pela falta de participação das mulheres e negros nas decisões sobre as finanças públicas e chega até o impacto do teto de gastos na vida das mulheres.

Pedro de Lima Marin é graduado em relações internacionais pela USP, mestre em gestão e políticas públicas e doutor em administração pública e governo pela FGV-SP. Atua como pesquisador e consultor em financiamento de políticas públicas, participação social e gestão por resultados. Realizou para a Fundação Tide Setubal o estudo Regionalização do orçamento em grandes cidades. É coordenador do programa de planejamento e orçamento público na mesma instituição.

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